Administrazio Publikoko Aurretiazko Zerbitzuak Aitortzeari buruzko abenduaren 26ko 70/1978 Legeak (aurrerantzean 70/1978 Legea) barne hartzen duen eremu objektiboari dagokionez, 1.1 artikuluak emandako zerbitzuen eremua honako hauetan bereizi gabe emandako zerbitzu guztietara mugatzen du:

“Estatuko Administrazioa, Tokikoa, Erakundeena, Justiziarena, Lan Jurisdikzioarena eta Gizarte Segurantzarena”.

“Administrazio instituzionala” kontzeptuaren zehaztasunik ezak sektore publiko instituzionalaren bilakaeraren arabera hainbat interpretazio-jarraibide planteatzera behartu du.

“a) Estatuaren Administrazio Orokorrari lotutako edo haren mendeko organismo publikoak; honela sailkatzen dira:

1. Ingalaterra Erakunde autonomoak.

2. Ingalaterra Enpresa-entitate publikoak.

3. Olaizola II Estatu-agentziak.

b) Administrazio-agintaritza independenteak.

c) Estatuko merkataritza-sozietateak.

d) Partzuergoak.

e) Sektore publikoko fundazioak.

f) Nortasun juridikorik gabeko funtsak.

g) Transferitu gabeko unibertsitate publikoak.”

Hala ere, Langileen Batzorde Gorenak eta Estatuko Abokatutzak irizpide funtzional bat berretsi dute 1986az geroztik, 70/1978 Legeak jasotzen duen “Administrazio instituzionala” kontzeptu espezifikoaren barruan zer ente edo erakunde dauden zehazteko.

Zeregin hori oso baliagarria izan da, Estatuko Administrazioaren antolakuntzak eboluzionatzen jarraitu baitu Estatuko Administrazio Orokorraren Antolakuntzari eta Funtzionamenduari buruzko apirilaren 14ko 6/1997 Legearen eta Sektore Publikoaren Araubide Juridikoari buruzko urriaren 1eko 40/2015 Legearen (aurrerantzean, 40/2015 Legea) bitartez. Lege horrek oinarrizko izaera duen sektore publiko instituzionalaren sailkapen berri bat ezarri du 2. artikuluan, eta, zehazki, Estaturako, 84. artikuluan.

Horrela, Estatuko zerbitzu juridikoek finkatutako irizpidea da barne hartuko direla “nortasun propioa duten erakunde guztiak, funts publikoak kudeatzeko eta sortu dituen Lurralde Administrazio Publikoaren berezko xedeen kudeaketan gastatzeko ahalmenarekin adskribatzen zaizkienak”. Hau da, ideia nagusia da erakundeek, berezko nortasun juridikoa badute, funts publikoak atxikita izatea, haiek administratzeko eta sortu dituen Lurralde Administrazio Publikoaren berezko xedeen kudeaketan gastatzeko gaitasunarekin, “Administrazio Instituzionalaren” parte izatea. Oro har, sortu dituen Administrazioarekin lotzen duen tresna-harremana da 70/1978 Legearen eremu objektiboan sartzeko kontuan hartu behar den funtsezko egitatea. Izan ere, argi erakusten du sortuak izan ziren xedea edo zerbitzua erakunde nagusiaren berezko xedea edo zerbitzua dela, eta haren titulartasunari eusten zaiola erakunde filiala sortu ondoren ere, eta haren berezko antolakuntza- eta errendimendu-erantzukizuna duela oraindik ere. Hala ere, aurreko irizpidean oinarrituta, Langileen Batzorde Gorenak, 1986ko uztailaren 29ko akordioan, “Administrazio Instituzionalaren” izaera aitortu die Espainiako Bankuan emandako zerbitzuei ere. Erakunde hori, independentzia funtzionala eta autonomia dituena, ez da instrumentaltasun-erlazio horretatik ondorioztatzen, baina Administrazio Publikoak soilik esleituta zituen zerbitzuak ematen ditu, eta indartu egiten du bere eginkizunen alderdia.

Horrela, Langileen Batzorde Gorenak 1989ko urriaren 27an hartutako erabakiak ezartzen du "Administrazio Instituzionala" kontzeptuaren barruan sartu behar direla zerbitzuak ematen dituzten beste erakunde publikoak, baldin eta zerbitzu horiek antolatzea eta garatzea Administrazio Publikoari bakarrik badagokio. Halaber, Langileen Batzorde Nagusiak “Administrazio Instituzionala” kontzeptuaren mugaketa negatiboa egin du, Estatuko merkataritza-sozietateetan emandako zerbitzuak baztertuz. Hala xedatu zuen 1989ko urriaren 27ko erabakiak, uste baitzuen Estatuko merkataritza-sozietateek gehienetan ez dutela egiten zerbitzu publikoko edo Administrazioari erreserbatutako jarduera kalifikagarririk; haien jarduera, berriz, merkataritza-trafikoan egiten da, eta, beraz, beste enpresa pribatu batzuekin lehian, eta horrek hautsi egiten du haien izaera instrumentala, zerbitzu publiko bat emateari dagokionez.

Hala, kasu bakoitzean aztertu beharko da onartu nahi diren zerbitzuak eman dituen erakundea Administrazio Instituzionaltzat har daitekeen eta, beraz, 70/1978 Legearen eremu objektiboaren barruan dagoen.

Hona hemen adibide batzuk, argigarri:

i. Fundazioak.

Sektore Publikoaren Araubide Juridikoaren urriaren 1eko 40/2015 Legeak Estatuko sektore publiko instituzionala deiturikoa arautzen du, sektore publikoaren kontzeptuaren barruan. Sektore publikoa 84.1 artikuluan aurreikusitako entitateek osatzen dute, besteak beste, e) idatz-zatian sektore publikoko fundazioek.

Halaber, eta Aurrekontuei buruzko azaroaren 26ko 47/2003 Lege Orokorraren 2. artikuluak adierazten duen bezala, Estatuko sektore publikoaren parte dira, besteak beste: “Estatuko Administrazio Orokorrari atxikitako sektore publikoko fundazioak.”

Fundazioei dagokienez, azaroaren 26ko 47/2003 Legearen 2 e) artikuluak aurreikusten duen bezala, Fundazioei buruzko abenduaren 26ko 50/2002 Legean horrela definitzen direnak izango dira. Ondorioz, aintzat hartu beharko da berariazko erregulazioa, eta baloratu beharko da fundazio horien izaera juridikoa bat datorren abenduaren 26ko 50/2002 Legearen XI. kapituluan Estatuko sektore publikoarentzat aurreikusitako baldintzekin.

Fundazioei buruzko abenduaren 26ko 50/2002 Legearen 8.4 artikuluak fundazioak eratzeko gaitasuna aitortzen die pertsona juridiko-publikoei.

Aurrekotik abiatuta, fundazioaren estatutuak aztertu behar dira fundazioa estatuko sektore publiko instituzionalekoa den zehazteko, eta, beraz, Administrazio Publikoko Aurretiazko Zerbitzuak Aitortzeko abenduaren 26ko 70/1978 Legearen aplikazio-eremuaren barruan egongo den zehazteko, lege horren 1.1 artikuluak ezartzen duen moduan.

Hala ere, kontsulta egin duen organoak egiaztatu beharko du, azkenean, zer baldintza eskatzen diren aitorpen hori lortzeko; besteak beste, egiaztatu beharko du Fundazioak Estatuko sektore publikoa sortu duela.

ii. Radio Televisión Española Korporazioa.

RTVE Korporazioa autonomia bereziko Estatuko merkataritza-sozietatea da. Sozietate Anonimo gisa dago eratuta, kapital osoa Estatuarena duena, eta irrati- eta telebista-zerbitzu publikoen zuzeneko kudeaketa du esleituta, Estatuaren titulartasuneko irrati eta telebistaren 17/2006 Legearen arabera; lege hori Espainiako Konstituzioaren 20. artikuluak sortu eta garatzen du. Zehazki, 17/2006 Legeak estatuko merkataritza-sozietate gisa eratzen du RTVE Korporazioa.

Langileen Goi Batzordearen 1989ko urriaren 27ko Erabakiak, Aurretiko Zerbitzuak Aitortzeko abenduaren 26ko 70/1978 Legea interpretatzeko eta aplikatzeko irizpideak ezartzean, adierazi zuen merkataritza-sozietateen forma hartzen duten estatu-sozietateetan emandako zerbitzuak 70/1978 Legearen aplikazio-eremutik kanpo geratuko zirela, sozietate horiek ez baitira “Administrazio instituzionaltzat” hartzen.

Ildo beretik, Funtzio Publikoa Erreformatzeko Neurriei buruzko abuztuaren 2ko 30/1984 Legearen 29.3.d) artikuluak berariaz uzten du hirurtekoen ondorioetarako zerrendatik kanpo administrazio publikoen zuzeneko edo zeharkako partaidetza nagusia duten merkataritza-sozietateetan zerbitzuak emateko aldia. Aurrez azaldutakoaren arabera, zuzendaritza zentro honen iritziz, ez litzateke bidezkoa izango kontsultan aipatzen den aldian RTVEn emandako zerbitzuak aitortzea, une horretan RTVE estatu mailako sozietate baitzen.

III. RENFE.

Bigarrenik, RENFEko aurretiko zerbitzuak (gaur egun, Trenbide Azpiegituren Administratzailea – ADIF).

70/78 Legea Administrazio Instituzionalari aplikatzeari dagokionez, Langileen Batzorde Nagusiak berak, 1989ko urriaren 27ko bileran, adierazi zuen baztertuta zeudela Aurrekontuen Lege Orokorraren 6.1.a) eta b) artikuluetan araututako estatu-sozietateetan emandako zerbitzuak, organismo autonomoen izaera zutenak izan ezik; izan ere, kasu askotan zerbitzu publiko gisa kalifikatu ezin diren jarduerak egiten dituzten zuzenbide pribatuko erakundeak dira.

Ildo beretik doa Funtzio Publikoa Erreformatzeko Neurriei buruzko abuztuaren 2ko 30/84 Legearen 29.3.d) artikulua, lehen ere aipatu duguna. Jurisprudentziak irizpide hori babesten du, besteak beste, Auzitegi Gorenaren 1998ko urtarrilaren 16ko Epaian, honako hau adierazten baitu: “enpresa nazionalak, gaur egun estatu-sozietateak direnak, ez dira zehazki Erakunde Autonomoak, baizik eta trafiko juridikoan jarduten duten erakunde pribatuak, subjektu pribatuekin parekatuak eta Zuzenbide zibilak, merkataritzakoak eta lan-zuzenbideak arautuak. Ez dago pertsonifikazio publikorik, eta, beraz, ez dute administrazio publikoaren izaera, eta, hertsiki, ezin dira 70/78 Legearen 1. artikuluan aipatzen diren administrazio-eremuekin parekatu”.

RENFE Zuzenbide Publikoko Erakundean emandako zerbitzuei dagokienez, enpresa publikoa izan zen hasieran. Horrela, Estatuko Zerbitzu Juridikoaren Zuzendaritza Nagusiak, 1986ko uztailaren 29ko irizpenean, honako hau adierazi zuen: “enpresa publikoa da, eta bere oinarrizko ezaugarri definitzailea kudeatzen duen zerbitzu publikoaren estatu-titulartasuna da; lehen, administrazio-emakida araubidean dauden enpresa pribatuen esku utzi zen”.

Txosten horretan hauxe ondorioztatu zen: “Aurrekontuei buruzko urtarrilaren 4ko 11/1977 Lege Orokorra indarrean jarri zenetik, RENFE Estatuko Sozietate gisa kalifikatu behar da, lege horren 6.1.b) artikuluan jasotako kategorian sartuta, nortasun juridikoa duen zuzenbide publikoko erakunde gisa, eta, legez, bere jarduera ordenamendu juridiko pribatura egokitzen du. Hori dela eta, Aurrekontu Sozietateen, Aurrekontu Jardueren eta Ekintza Programen Lege Orokorraren 87. artikulutik 91. artikulura ezarritakoa aplikatu behar zaio".

Estatuko Baltzu honen ezaugarri ziren oharrek Administrazio Publiko gisa onartua izatea eragozten zuten aurretiko zerbitzuen ondorioetarako.

Hala ere, Estatuko Administrazio Orokorraren Antolamenduari eta Funtzionamenduari buruzko apirilaren 14ko 6/1997 Legearen hirugarren xedapen iragankorrak 2.b) idatz-zatian xedatu zuen Aurrekontuen Lege Orokorraren 6. artikuluaren 1. paragrafoaren b) idatz-zatian jasotako erakundeak (besteak beste, Espainiako Trenbideen Sare Nazionala (RENFE) enpresa-erakunde publiko motara egokitzea.

Egokitzapen hori Zerga, Administrazio eta Gizarte Arloko Neurriei buruzko abenduaren 30eko 50/1998 Legearen 74. artikuluaren bidez gauzatu zen, Estatuko Administrazio Orokorraren Antolaketa eta Funtzionamenduari buruzko apirilaren 14ko 6/1997 Legera lege honen 43. artikuluaren 1. paragrafoaren b) idatz-zatian aurreikusitako Enpresa Erakunde Publiko gisa egokitzeko.

6/1997 Legeak aldatu egiten du Estatu-sozietateen izaera juridikoa. Hala, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 6.1.a) artikuluan jasotako ordenamendu juridiko pribatuak osoki arautzen dituen merkataritza-sozietateak izan ezik (haien izaera juridikoa edozein dela ere), artikulu horren 1.b) paragrafoan jasotako gainerako erakundeak egokitu egiten dira LOFAGEk sortutako enpresa-erakunde publiko motara, Espainiako Trenbide Ministerioaren mendeko Estatuko Administrazioaren parte izanik, trenbideko garraioa sustatzeko helburuarekin.

Ondorioz, RENFE Ente Publikoa 70/1978 Legearen 1. artikuluko Administrazio kontzeptuan sartuko litzateke, eta, beraz, bertan emandako zerbitzuak errekonozitzeko modukoak izango dira.

Ondoren, azaroaren 17ko 39/2003 Legearen bidez Trenbide Sektorean egindako erreformak ez du RENFE Enpresa Erakunde Publikoaren izaera juridikoa aldatzen. Erreforma horren helburua da azpiegiturak administratzeko eta zerbitzuak ustiatzeko jarduerak bereiztea eta trenbideko garraioa pixkanaka lehiakortasunera irekitzea.

Hala, lege honen lehenengo xedapen gehigarriak xedatzen du RENFE enpresa-erakunde publikoa Trenbide Azpiegituren Administratzailea (ADIF) izango dela aurrerantzean, eta bere gain hartzen ditu lege honetan tren-azpiegituren administratzaileari esleitutako eginkizunak. ADIFek, beraz, enpresa-erakunde publikoa izaten jarraitzen du, bere araudiak ezarritako mugen barruan kudeatzeko autonomiarekin, eta Sustapen Ministerioari atxikita dago.

Eta, bestetik, hirugarren xedapen gehigarriak RENFE-Operadora enpresa-erakunde publikoa sortzen du, LOFAGEn aurreikusitako organismo publiko gisa, nortasun juridiko propioarekin, jarduteko gaitasun osoarekin eta ondare propioarekin, Sustapen Ministerioari atxikita.

Aurrekoarekin bat etorriz, 70/1978 Legearen ondorioetarako, LOFAGE indarrean jarri zenetik RENFEn emandako zerbitzuen aldia aintzatetsi ahal izango litzateke, une horretatik aurrera Enpresa Erakunde Publikoaren izaera duelako, baina ez aurretik emandako zerbitzuak, Estatuko Sozietatea zelako eta, beraz, aipatutako Legearen aplikazio-eremutik kanpo zegoelako.

iv. Errege Akademiak.

Hala, Errege Akademiaren izaera juridikoa zehaztu behar da, eta, horretarako, haren izaera publikoa edo pribatua identifikatu behar da.

Aurreko pausu bezala, bere Estatutuetan, bere izendapenean eta Sektore publikoko enteen Inbentarioan (INVENTE) izena eman ez izanaren ondorioz, Errege Akademiak ez direla sektore publiko instituzionalaren parte ondorioztatu dezakegu.

Nolanahi ere, eta haien izaera kontuan hartuta, Espainiako Institutua zein institutua osatzen duten Errege Akademia Nazionalak zuzenbide publikoko korporazio gisa eratu dira, bakoitzaren estatutuei jarraiki, baina berezitasun batzuekin, sortzeko moduagatik eta helburuagatik.

Konstituzio Auzitegiak behin baino gehiagotan eman du entitate horien izaerari buruzko iritzia, eta abuztuaren 5eko 76/1983 Epaia nabarmendu behar da, honako hau baitio:

“Nahiz eta nagusiki xede pribatuak lortzera bideratuta egon, korporazio horiek osatzen dituzten kideen berezko helburuak, administrazio publikoen izaerarekin bat egiten dute, eta, zentzu horretan, haien organoen eraketa eta administrazio-funtzioak betetzen dituzten alderdi mugatuetan egiten duten jarduera, ulertu behar da Estatuak aipatutako korporazioei buruz ematen dituen oinarriei lotuta daudela, artikuluan aitortzen zaizkion eskumenak egikaritzean. 149.1.18.”.

Horrela, zuzenbide publikoko korporazioak, gaur egun, ez daude sektore publikoaren kontzeptuaren barruan sartuta, Administrazio Publikoen Administrazio Prozedura Erkidearen urriaren 1eko 39/2015 Legearen 2. artikulua ikusita, zeinak honako hau baitio laugarren apartatuan:

“Zuzenbide publikoko korporazioek beren araudi espezifikoari jarraituko diote legez esleitu zaizkien edo administrazio publiko batek delegatu dizkien funtzio publikoak betetzean, eta, modu osagarrian, lege honi.”

Egia bada, kontsultan adierazten den bezala, zuzenbide publikoko korporazioak administrazio publikotzat hartu zirela, Administrazioarekiko Auzien Jurisdikzioa arautzen duen Legearen 1.2 artikuluan ezarritakoaren arabera. Halakotzat hartzea, ordea, doktrina- eta jurisprudentzia-eztabaiden xede izan zen, eta ez zegoen horri buruzko aho bateko irizpiderik. Nolanahi ere, ikuspegi hori gaindituta geratzen da Herri Administrazioen Araubide Juridikoaren eta Administrazio Prozedura Erkidearen azaroaren 26ko 30/1992 Legearekin.

Beraz, ondoriozta dezakegu Errege Akademiak zuzenbide publikoko korporazioak direla, baina ez dela sektore publiko instituzionalaren parte, eta, beraz, ez dela bidezkoa aurretiko zerbitzuak aitortzea, ez baitago jasota Administrazio Publikoko aurretiko zerbitzuak aitortzeari buruzko abenduaren 26ko 70/1978 Legearen aplikazio-eremuan.

Aurreko guztia gorabehera, gogoratu behar da, zuzendaritza nagusi honen eskumenen araubidearen arabera, zuzendaritza nagusi honek egiten dituen kontsulten erantzunak informatzeko baino ez direla, eta, ondorioz, ez direla irizpide lotesleak, ez dutela ez eskubiderik ez eskubide-itxaropenik sortzen, eta ez dutela inolako loturarik sortzen dagozkien prozedura-motekin. Gainera, nahitaezko izaera edo izaera loteslerik ez dutenez, erantzun horien hartzaile diren organoek, hala badagokio, horietan jasotako iritziarekin bat ez datorren erabakia hartu ahal izango dute azkenean.

Buletin honetan jasotzen diren kontsulten erantzunek erantzuna emateko unean indarrean dagoen araudiaren arabera planteatutako galderei erantzuten diete, eta, beraz, erantzun horiek ondorengo lege-aldaketen edo ebazpen judizialen eragina jasan dezakete.