Quant a l'àmbit objectiu que comprén la Llei 70/1978, de 26 de desembre, de reconeixement de serveis previs en l'Administració Pública (d'ara en avant, Llei 70/1978), l'article 1.1 circumscriu l'àmbit dels serveis prestats a la totalitat dels serveis indistintament prestats en:

“l'Administració de l'Estat, de la Local, de la Institucional, de la de Justícia, de la Jurisdicció del Treball i de la Seguretat Social”.

La imprecisió del concepte de “Administració institucional” ha obligat a plantejar diverses pautes interpretatives segons l'evolució del sector públic institucional.

“a) Els organismes públics vinculats o dependents de l'Administració General de l'Estat, els quals es classifiquen en:

1. Organismes autònoms.

2. Entitats públiques empresarials.

3. Agències estatals.

b) Les autoritats administratives independents.

c) Les societats mercantils estatals.

d) Els consorcis.

e) Les fundacions del sector públic.

f) Els fons sense personalitat jurídica.

g) Les universitats públiques no transferides.”

No obstant això, la Comissió Superior de Personal i l'Advocacia de l'Estat han reiterat des de 1986 un criteri funcional amb la finalitat de delimitar quins ens o entitats per les seues funcions formen part del concepte específic de “Administració institucional” que recull la Llei 70/1978.

Esta labor ha resultat de gran utilitat ja que l'organització de l'Administració de l'Estat ha continuat evolucionant a través de la Llei 6/1997, de 14 d'abril, d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat i de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic (d'ara en avant, Llei 40/2015), la qual ha establit una nova classificació de sector públic institucional amb caràcter bàsic en l'article 2 i, específicament per a l'Estat, en l'article 84.

D'esta manera, el criteri assentat pels serveis jurídics de l'Estat és que s'entendran inclosos “tots aquells ens, dotats de personalitat pròpia, als quals s'adscriuen fons públics amb la facultat d'administrar-los i gastar-los en la gestió de finalitats pròpies de l'Administració Pública Territorial que els ha creats”. És a dir, la idea principal és que els ens, que estiguen dotats de personalitat jurídica pròpia, tinguen adscrits fons públics amb la capacitat d'administrar-los i gastar-los en la gestió de finalitats pròpies de l'Administració Pública Territorial que els ha creats, formen part de la “Administració Institucional”. Generalment, és la relació d'instrumentalidad que vincula amb l'Administració que els ha creats el fet essencial al qual atindre's per a incloure'l com a part de l'àmbit objectiu de la Llei 70/1978, ja que demostra que la fi o servei per a la gestió del qual van ser aquells creats és una fi o servei propi de l'Ens matriu, la titularitat de la qual es manté després de la creació de l'ens filial, i la responsabilitat d'organització del qual i rendiment continuen sent propis d'aquell. No obstant això, sobre la base del criteri anterior la Comissió Superior de Personal, en el seu acord de 29 de juliol de 1986, també ha reconegut el caràcter de “Administració Institucional” als serveis prestats en el Banc d'Espanya, institució amb independència funcional i autonomia de la qual no es desprén eixa relació d'instrumentalidad, però sí que es dóna la circumstància que presta serveis que només l'Administració Pública tenia atribuïts, reforçant l'aspecte de les seues funcions en primer terme.

Així, l'acord de la Comissió Superior de Personal de 27 d'octubre de 1989 establix que han de ser incloses en el concepte de "Administració Institucional" aquelles altres entitats públiques que presten serveis l'organització i el desenvolupament dels quals vengen atribuïts en exclusiva a l'Administració Pública. Així mateix, la Comissió Superior de Personal ha dut a terme una delimitació negativa del concepte de “Administració Institucional” a través de l'exclusió dels serveis prestats en societats mercantils estatals. Així el va disposar l'acord de 27 d'octubre de 1989 en entendre que les societats mercantils estatals la majoria de les vegades no duen a terme activitats qualificables de servei públic o reservades a l'Administració, en tant que la seua actuació es duu a terme en el tràfic mercantil i, per tant, en competència amb altres empreses privades, la qual cosa trenca el seu caràcter instrumental respecte de la prestació d'un servei públic.

D'aquesta manera, caldrà analitzar en cada concret cas si l'entitat en la qual s'ha prestat els serveis que pretenen ser reconeguts pot considerar-se Administració Institucional i, per tant, està dins de l'àmbit objectiu de la Llei 70/1978.

A efectes il·lustratius es mostren alguns exemples:

i. Fundacions.

La Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic regula el denominat sector públic institucional estatal, dins del concepte de sector públic que està compost per les entitats que estan previstes en el seu article 84.1, entre les quals es troben en la seua apartat e) les fundacions del sector públic.

Així mateix, i tal com assenyala l'article 2 de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, General Pressupostària, formen part del sector públic estatal, entre altres: “Les fundacions del sector públic adscrites a l'Administració General de l'Estat.”

Respecte a les Fundacions, com preveu eixe article 2 e) de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, s'entén que seran les així definides en la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de Fundacions. En conseqüència, caldrà atendre de la regulació específica i valorar si la naturalesa jurídica d'estes fundacions s'acomoda als requisits previstos per a les del sector públic estatal en el Capítol XI de la Llei 50/2002, de 26 de desembre.

L'article 8.4 de la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de Fundacions, reconeix a les persones jurídic-públiques capacitat per a constituir Fundacions.

Partint de l'anterior, s'han d'analitzar els estatuts de la Fundació per a així determinar si la fundació pertany al sector públic institucional estatal i, per tant, estarà compresa dins de l'àmbit d'aplicació de la Llei 70/1978, de 26 de desembre, de reconeixement de serveis previs en l'Administració Pública, tal com establix el seu article 1.1.

No obstant això, per part de l'òrgan consultant s'hauran de comprovar finalment els requisits exigits per a tal reconeixement, inclosos, si escau, l'acreditació del caràcter de fundació del sector públic estatal que s'entén posseïx la citada Fundació.

ii. Corporació Ràdio Televisió Espanyola.

La Corporació RTVE/RTVE és una societat mercantil estatal amb especial autonomia. Està configurada com a Societat Anònima amb capital íntegrament estatal i té atribuïda la gestió directa dels serveis públics de radiodifusió i televisió en virtut de la Llei 17/2006 de la ràdio i televisió de titularitat estatal, que la crea i desenvolupa l'article 20 de la Constitució Espanyola. En concret, la Llei 17/2006 configura la Corporació RTVE/RTVE com una societat mercantil estatal.

L'Acord de la Comissió Superior de Personal de 27 d'octubre de 1989, en establir els criteris d'interpretació i aplicació de la Llei 70/1978, de 26 de desembre, de Reconeixement de Serveis Previs, va assenyalar que els serveis prestats en societats estatals que adopten la forma de societats mercantils quedarien exclosos de l'àmbit d'aplicació de la Llei 70/1978 al no tindre aquestes la consideració de “Administració institucional”.

En este mateix sentit, l'article 29.3.d) de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de Mesures per a la Reforma de la Funció Pública, exclou expressament del còmput a l'efecte de triennis el període de prestació de serveis en societats mercantils en el capital de les quals siga majoritària la participació directa o indirecta de les Administracions Públiques. D'acord amb l'anteriorment exposat, segons el parer d'este Centre Directiu, no procediria el reconeixement de serveis prestats en RTVE/RTVE en el període que s'al·ludeix en la consulta, ja que RTVE/RTVE tenia en eixe moment naturalesa de societat estatal.

iii. RENFE.

En segon lloc els serveis previs en RENFE (actualment Administrador d'Infraestructures Ferroviàries – ADIF).

En relació amb l'aplicació de la Llei 70/78 a la ‘Administració Institucional’ la pròpia Comissió Superior de Personal en la seua sessió de 27 d'Octubre de 1989 també va establir que estaven exclosos els serveis prestats en les Societats Estatals reglades en l'article 6.1.a) i b) de la Llei General Pressupostària, excepte les quals tingueren la condició d'Organismes Autònoms, perquè aquells són ens de dret privat que en molts casos realitzen activitats que no es poden qualificar com a serveis públics.

En el mateix sentit l'article 29.3.d) de la Llei 30/84, de 2 d'agost, de Mesures per a la Reforma de la Funció Pública, al qual ja ens hem referit. La jurisprudència dóna suport a este criteri, entre altres, en la Sentència del Tribunal Suprem de 16 de gener de 1998 en assenyalar que “les empreses nacionals, hui societats estatals, no són en rigor Organismes Autònoms, sinó ens de naturalesa privada que actuen en el tràfic jurídic equiparats a subjectes privats i regits pel Dret civil, mercantil i laboral. No hi ha personificació pública i no gaudeixen, per tant, del caràcter d'Administració pública ni en rigor poden assimilar-se a cap de les esferes administratives al fet que al·ludeix l'article 1 de la Llei 70/78”.

En relació als serveis prestats en l'Entitat de Dret Públic RENFE, la mateixa va començar sent una empresa pública. D'esta manera la Direcció General del Servei Jurídic de l'Estat en dictamen de 29 de juliol de 1986, assenyalava que era “una empresa pública, el tret definidor bàsic de la qual és la titularitat estatal del servei públic que gestiona, abans encomanat a empreses privades en règim de concessió administrativa".

En el referit informe es concloïa que “a partir de l'entrada en vigor de la Llei 11/1977, de 4 de gener, General Pressupostària, RENFE ha de ser qualificada com una Societat Estatal, inclosa en la categoria recollida en l'article 6.1.b) d'aquesta Llei, com a Entitat de dret públic amb personalitat jurídica, que per Llei ajusta la seua activitat a l'ordenament jurídic privat, sent-li, per això, d'aplicació el que es disposa en els articles 87 a 91 de la repetida Llei General Pressupostària, reguladors dels Programes d'actuació, inversions i finançament de les Societats Estatals".

Les notes que caracteritzaven a esta Societat estatal impedien el seu reconeixement com a Administració Pública a l'efecte de serveis previs.

No obstant això, la disposició transitòria tercera de la Llei 6/1997, de 14 d'abril, d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat, va determinar, en el seu apartat 2.b) l'adequació dels ens inclosos en la lletra b) de l'apartat 1 de l'article 6 de la Llei General Pressupostària, entre els quals es trobava la Xarxa Nacional dels Ferrocarrils Espanyols (RENFE), al tipus d'entitat pública empresarial.

Aquesta adequació es va portar a efecte per l'article 74 de la Llei 50/1998, de 30 de desembre, de Mesures Fiscals, Administratives i d'Ordre Social que va determinar la seua adaptació a la Llei 6/1997, de 14 d'abril, d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat com una Entitat Pública Empresarial de les previstes en la lletra b) de l'apartat 1 de l'article 43 d'esta Llei.

La Llei 6/1997 modifica la naturalesa jurídica de les Societats Estatals, entenent que excepte les societats mercantils que es regeixen íntegrament, qualsevol que siga la seua naturalesa jurídica, per l'ordenament jurídic privat, que són les contemplades en l'article 6.1.a) de la Llei General Pressupostària, els restants Ens inclosos en l'apartat 1.b) del citat article, s'adeqüen al tipus d'Entitat Pública Empresarial creat per la LOFAGE, formant part de l'Administració de l'Estat, dependent del Ministeri de Foment, amb l'objectiu de potenciar el transport ferroviari espanyol.

En conseqüència, l'Ens Públic RENFE passaria a incloure's en el concepte d'Administració de l'article 1 de la Llei 70/1978, per la qual cosa seran recognoscibles els serveis prestats en ell.

Posteriorment, la reforma operada sobre el Sector Ferroviari mitjançant Llei 39/2003, de 17 de novembre, no modifica la naturalesa jurídica de l'Entitat Pública Empresarial RENFE. Aquesta reforma gira sobre la separació de les activitats d'administració de la infraestructura i d'explotació dels serveis i la progressiva obertura del transport ferroviari a la competència.

D'aquesta manera, la disposició addicional primera d'esta Llei disposa que l'entitat pública empresarial RENFE passa a denominar-se Administrador d'Infraestructures Ferroviàries (ADIF) i assumeix les funcions assignades a l'administrador d'infraestructures ferroviàries en esta Llei. ADIF continua sent, doncs, una entitat pública empresarial, amb autonomia de gestió dins dels límits establits per la seua normativa i està adscrit al Ministeri de Foment.

I, d'altra banda, la disposició addicional tercera crea l'entitat pública empresarial RENFE-Operadora, com a organisme públic dels previstos en el LOFAGE, amb personalitat jurídica pròpia, plena capacitat d'obrar i patrimoni propi, adscrita al Ministeri de Foment.

D'acord amb l'anterior, a l'efecte de la Llei 70/1978, es podrien reconéixer el període de serveis prestats en RENFE des de la data d'entrada en vigor de la LOFAGE per tindre des d'eixe moment la consideració d'Entitat Pública Empresarial però no els serveis prestats amb anterioritat pel fet que es tractava d'una Societat estatal i, per tant, exclosa de l'àmbit d'aplicació de la citada Llei.

iv. Reials Acadèmies.

Així, és necessari determinar la naturalesa jurídica de la Reial Acadèmia per al que és necessari identificar la seua naturalesa pública o privada.

Com a pas previ cal destacar que, del que s'estableix en els seus Estatuts, la seua denominació i la falta d'inscripció en Inventari d'ens del sector públic (INVENTE), podem concloure que les Reials Acadèmies no forma part del sector públic institucional.

Però en tot cas, i atenent de la seua naturalesa, tant l'Institut d'Espanya com les Reials Acadèmies Nacionals que l'integren s'han configurat, d'acord amb els seus respectius Estatuts, com a corporacions de dret públic, encara que amb certes peculiaritats per la seua forma de creació i finalitat.

El Tribunal Constitucional s'ha pronunciat en diverses ocasions sobre la naturalesa d'aquestes entitats, havent de destacar la Sentència 76/1983, de 5 d'agost que assenyala que:

“Encara que orientades primordialment a la consecució de finalitats privades, propis dels membres que les integren, tals Corporacions participen de la naturalesa de les Administracions públiques i, en este sentit, la constitució dels seus òrgans així com la seua activitat en els limitats aspectes en què realitzen funcions administratives han d'entendre's subjectes a les bases que respecte a aquestes Corporacions dicte l'Estat en l'exercici de les competències que li reconeix l'art. 149.1.18a.”.

Així, les corporacions de dret públic, en l'actualitat, no es troben integrades dins del concepte de sector públic a la vista de la redacció de l'article 2 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques, que en el seu apartat quart assenyala:

“Les Corporacions de Dret Públic es regiran per la seua normativa específica en l'exercici de les funcions públiques que els hagen sigut atribuïdes per Llei o delegades per una Administració Pública, i supletòriament per la present Llei.”

Si és cert que, tal com s'assenyala en la consulta, les corporacions de dret públic van arribar a tindre la consideració d'Administracions Públiques, d'acord amb el que s'estableix en l'article 1.2 de la Llei reguladora de la Jurisdicció contenciosa administrativa. No obstant això, la consideració com a tal va ser objecte de discussions doctrinals i jurisprudencials, sense que existira un criteri unànime referent a això. En tot cas, eixa visió queda superada amb la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de Règim Jurídic de les Administracions Públiques i del Procediment Administratiu Comú.

Per tant, podem concloure que les Reials Acadèmies són corporacions de dret públic, però no forma part del sector públic institucional, per la qual cosa no procedeix el reconeixement dels serveis previs al no estar inclosa dins de l'àmbit d'aplicació de la Llei 70/1978, de 26 de desembre, de reconeixement de serveis previs en l'Administració Pública.

Tot l'anterior s'indica sense perjudici de recordar que, d'acord amb el règim de competències d'este centre directiu, les respostes a consultes que emet esta direcció general posseïxen caràcter merament informatiu i, en conseqüència, no tenen caràcter de criteri vinculant, ni originen drets ni expectatives de dret, ni impliquen cap vinculació amb el tipus de procediments a què es referisquen. A més, en mancar de caràcter preceptiu o vinculant, els òrgans destinataris d'aquestes respostes podran, si escau, adoptar finalment una decisió que no es corresponga amb el parer contingut en aquestes.

Les respostes a consultes contingudes en este butlletí atenen de les qüestions plantejades a la llum de la normativa vigent en el moment de la seua emissió, de manera que aquestes respostes poden veure's afectades per modificacions legislatives posteriors o resolucions judicials.