Recoñecemento servizos previos – Administración Institucional.

En canto ao ámbito obxectivo que comprende a Lei 70/1978, do 26 de decembro, de recoñecemento de servizos previos na Administración Pública (en diante, Lei 70/1978), o artigo 1.1 circunscribe o ámbito dos servizos prestados á totalidade dos servizos indistintamente prestados en:

“a Administración do Estado, da Local, da Institucional, da de Xustiza, da Xurisdición do Traballo e da Seguridade Social”.

A imprecisión do concepto de “Administración institucional” obrigou a expor diversas pautas interpretativas segundo a evolución do sector público institucional.

O apartado 3 do artigo 2 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, de Procedemento Administrativo Común das Administracións Públicas (LPAC) determina que teñen a consideración de “Administracións Públicas”:

“A Administración Xeral do Estado, as Administracións das Comunidades Autónomas, as Entidades que integran a Administración Local, así como os organismos públicos e entidades de dereito público vinculados ou dependentes das Administracións Públicas”

Así, para os efectos de recoñecemento de servizos previos previsto na Lei 70/1978, resulta indubitado que os organismos públicos e entidades de dereito público vinculados ou dependentes das Administracións Públicas, comprendidos na noción de “Administracións Públicas” establecida na LPAC, deben considerarse así mesmo integrados na denominada Administración Institucional.

Agora ben, esta conclusión non pode estenderse de maneira automática ao resto de entidades que conforman o sector público institucional, cuxa inclusión require unha análise específica atendendo á súa natureza xurídica e réxime aplicable.

Actualmente, de acordo con o artigo 84 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de Réxime Xurídico do Sector Público (LRJSP) integran o sector público institucional estatal as seguintes entidades:

“a) Os organismos públicos vinculados ou dependentes da Administración Xeral do Estado, os cales se clasifican en:

1. Organismos autónomos.

2. Entidades públicas empresariais.

3. Axencias estatais.

b) As autoridades administrativas independentes.

c) As sociedades mercantís estatais.

d) Os consorcios.

e) As fundacións do sector público.

f) Os fondos sen personalidade xurídica.

g) As universidades públicas non transferidas.”

Deste xeito, haberá que analizar en cada concreto caso se a entidade do sector público institucional na que se prestou os servizos que pretenden ser recoñecidos pode considerarse Administración Institucional e, por tanto, está dentro do ámbito obxectivo da Lei 70/1978.

A efectos ilustrativos móstranse algúns exemplos:

1. Fundacións.

A Lei 40/2015, do 1 de outubro, de Réxime Xurídico do Sector Público regula o denominado sector público institucional estatal, dentro do concepto de sector público que está composto polas entidades que están previstas no seu artigo 84.1, entre as que se atopan no seu apartado e) as fundacións do sector público. No entanto, as mesmas non forman parte do concepto de Administracións Públicas sinalado na LPAC.

Por tanto, é necesario analizar a natureza xurídica e o réxime aplicable ás Fundacións para determinar se forman parte da Administración Institucional para os efectos establecidos na Lei 70/1078.

Neste sentido, o artigo 2 da Lei 50/2002, do 26 de decembro, de Fundacións define a estas entidades como “as organizacións constituídas sen fin de lucro que, por vontade dos seus creadores, teñen afectado de modo duradeiro o seu patrimonio á realización de fins de interese xeral.”

En canto ao réxime xurídico aplicable ás mesmas, o apartado 2 do artigo 2 da precitada norma determina que as fundacións “se rexen pola vontade do fundador, polos seus Estatutos e, en todo caso, pola Lei”.

Pola súa banda, a LRJSP no seu artigo 130 establece o réxime xurídico das fundacións do sector público estatal nos seguintes termos:

“As fundacións do sector público estatal réxense polo previsto nesta Lei, pola Lei 50/2002, do 26 de decembro, de Fundacións, a lexislación autonómica que resulte aplicable en materia de fundacións, e polo ordenamento xurídico privado, salvo nas materias en que lle sexa de aplicación a normativa orzamentaria, contable, de control económico-financeiro e de contratación do sector público.”

Da interpretación conxunta e sistemática de ambos os preceptos conclúese que as fundacións do sector público, aínda estando integradas no sector público institucional e participando dunha natureza xurídico‑pública na súa configuración estrutural, quedan, con todo, sometidas con carácter xeral ao ordenamento xurídico privado, salvo naqueles ámbitos nos que a LRJSP ou a normativa específica de creación ou adscrición establezan expresamente un réxime de dereito público.

Esta dualidade normativa determina que estas entidades, no exercicio ordinario da súa actividade, actúen no tráfico xurídico como operadores privados, contratando, xestionando e administrando recursos conforme as regras do dereito civil e mercantil, sen o auxilio de potestades administrativas nin os privilexios propios da Administración Pública estritamente considerada. Este marco normativo comporta que a súa actuación non estea constreñida polas regras procedimentais que rexen a actuación administrativa.

Por tanto, aínda pertencendo ao sector público institucional, estas entidades operan funcional e xuridicamente como suxeitos privados polo que non poden considerarse parte da “Administración Institucional” para os efectos de recoñecemento de servizos previos enmarcados na lei 70/1978.

2. Corporación Radio Televisión Española.

A Corporación RTVE é unha sociedade mercantil estatal con especial autonomía. Está configurada como Sociedade anónima con capital integramente estatal e ten atribuída a xestión directa dos servizos públicos de radiodifusión e televisión en virtude da Lei 17/2006 da radio e televisión de titularidade estatal, que a crea e desenvolve o artigo 20 da Constitución Española. En concreto, a Lei 17/2006 configura a Corporación RTVE como unha sociedade mercantil estatal.

O Acordo da Comisión Superior de Persoal do 27 de outubro de 1989, ao establecer os criterios de interpretación e aplicación da Lei 70/1978, do 26 de decembro, de Recoñecemento de Servizos Previos, sinalou que os servizos prestados en sociedades estatais que adoptan a forma de sociedades mercantís quedarían excluídos do ámbito de aplicación da Lei 70/1978 ao non ter estas a consideración de “Administración institucional”.

Neste mesmo sentido, o artigo 29.3.d) da Lei 30/1984, do 2 de agosto, de Medidas para a Reforma da Función Pública, exclúe expresamente do cómputo para efectos de trienios o período de prestación de servizos en sociedades mercantís en cuxo capital sexa maioritaria a participación directa ou indirecta das Administracións Públicas. De acordo con o anteriormente exposto, a xuízo deste Centro Directivo, non procedería o recoñecemento de servizos prestados en RTVE no período que se alude na consulta, posto que RTVE tiña nese momento natureza de sociedade estatal.

Así, se ben as sociedades mercantís estatais teñen a consideración de entidades que forman parte do sector público institucional de conformidade co artigo 84 da LRJSP, o ordenamento xurídico actual non outorga ás sociedades mercantís estatais o status de Administración Pública nin de organismo público, realizando unha clara distinción coas últimas, ao tratarse de entidades sometidas principalmente ao dereito privado e que ven vedada a posibilidade de exercer potestades administrativas.

A súa actuación desenvólvese no tráfico xurídico mediante relacións de carácter contractual e mercantil, en igualdade con outros operadores privados, aínda que sometidas a certas esixencias do dereito administrativo que en ningún caso pódense equiparar coas esixidas aos entes de natureza pública vinculados coa Administración.  

En consecuencia, a adscrición destas entidades ao sector público institucional non desnaturaliza a súa configuración xurídico‑privada, inherente á súa condición de sociedades mercantís estatais. Tal natureza determina que non poidan ser subsumidas no concepto de Administración Pública para os efectos previstos na normativa reguladora do recoñecemento de servizos previos, o que comporta a exclusión do cómputo de trienios polos servizos prestados nas estas entidades, de conformidade coa normativa aplicable.

3. RENFE.

En segundo lugar, os servizos previos en RENFE (actualmente Administrador de Infraestruturas Ferroviarias – ADIF).

En relación coa aplicación da Lei 1970/1978 á ‘Administración Institucional’ a propia Comisión Superior de Persoal na súa sesión do 27 de Outubro de 1989 estableceu que estaban excluídos os servizos prestados nas Sociedades Estatais reguladas no artigo 6.1.a) e b) da Lei Xeral Orzamentaria, salvo as que tivesen a condición de Organismos Autónomos, porque aqueles son entes de dereito privado que en moitos casos realizan actividades que non se poden cualificar como servizos públicos.

No mesmo sentido, o artigo 29.3.d) da Lei 30/84, do 2 de agosto, de Medidas para a Reforma da Función Pública, ao que xa nos/nos referimos. A xurisprudencia apoia este criterio, entre outras, na Sentenza do Tribunal Supremo do 16 de xaneiro de 1998 ao sinalar que “as empresas nacionais, hoxe sociedades estatais, non son en rigor Organismos Autónomos, senón entes de natureza privada que actúan no tráfico xurídico equiparados a suxeitos privados e rexidos polo Dereito civil, mercantil e laboral. Non hai personificación pública e non gozan, por tanto, do carácter de Administración pública nin en rigor poden asimilarse a ningunha das esferas administrativas a que alude o artigo 1 da Lei 70/78”.

En relación aos servizos prestados na Entidade de Dereito Público RENFE, a mesma comezou sendo unha empresa pública. Desta forma a Dirección Xeral do Servizo Xurídico do Estado en ditame do 29 de xullo de 1986, sinalaba que era “unha empresa pública, cuxo trazo definidor básico é a titularidade estatal do servizo público que xestiona, antes encomendado a empresas privadas en réxime de concesión administrativa".

No referido informe concluíase que “a partir da entrada en vigor da Lei 11/1977, do 4 de xaneiro, Xeral Orzamentaria, RENFE ha de ser cualificada como unha Sociedade Estatal, incluída na categoría recollida no artigo 6.1.b) da esta Lei, en canto Entidade de dereito público con personalidade xurídica, que por Lei axusta a súa actividade ao ordenamento xurídico privado, séndolle, por iso, de aplicación o disposto nos artigos 87 a 91 da repetida Lei Xeral Orzamentaria, reguladores dos Programas de actuación, investimentos e financiamento das Sociedades Estatais".

As notas que caracterizaban a esta Sociedade estatal impedían o seu recoñecemento como Administración Pública para efectos de servizos previos.

No entanto, a disposición transitoria terceira da Lei 6/1997, do 14 de abril, de Organización e Funcionamento da Administración Xeral do Estado, determinou, no seu apartado 2.b) a adecuación dos entes incluídos na letra b) do apartado 1 do artigo 6 da Lei Xeral Orzamentaria, entre os que se atopaba a Rede Nacional dos Ferrocarrís Españois (RENFE), ao tipo de entidade pública empresarial.

Esta adecuación levouse a efecto polo artigo 74 da Lei 50/1998, do 30 de decembro, de Medidas Fiscais, Administrativas e de Orde Social que determinou a súa adaptación á Lei 6/1997, do 14 de abril, de Organización e Funcionamento da Administración Xeral do Estado como unha Entidade Pública Empresarial das previstas na letra b) do apartado 1 do artigo 43 desta Lei.

A Lei 6/1997 modifica a natureza xurídica das Sociedades Estatais, entendendo que salvo as sociedades mercantís que se rexen integramente, calquera que sexa a súa natureza xurídica, polo ordenamento xurídico privado, que son as contempladas no artigo 6.1.a) da Lei Xeral Orzamentaria, os restantes Entes incluídos no apartado 1.b) do citado artigo, adecúanse ao tipo de Entidade Pública Empresarial creado pola LOFAGE, formando parte da Administración do Estado, dependente do Ministerio de Fomento, co obxectivo de potenciar o transporte ferroviario español.

En consecuencia, o Ente Público RENFE pasaría a incluírse no concepto de Administración do artigo 1 da Lei 70/1978, polo que serán reconocibles os servizos prestados nel.

Posteriormente, a reforma operada sobre o Sector Ferroviario mediante Lei 39/2003, do 17 de novembro, non modifica a natureza xurídica da Entidade Pública Empresarial RENFE. Esta reforma vira sobre a separación das actividades de administración da infraestrutura e de explotación dos servizos e a progresiva apertura do transporte ferroviario á competencia.

Deste xeito, a disposición adicional primeira desta Lei dispón que a entidade pública empresarial RENFE pasa a denominarse Administrador de Infraestruturas Ferroviarias (ADIF) e asume as funcións asignadas ao administrador de infraestruturas ferroviarias nesta Lei. ADIF segue sendo, pois, unha entidade pública empresarial, con autonomía de xestión dentro dos límites establecidos pola súa normativa e está adscrito ao Ministerio de Fomento.

E, doutra banda, a disposición adicional terceira crea a entidade pública empresarial RENFE-Operadora, como organismo público dos previstos no LOFAGE, con personalidade xurídica propia, plena capacidade de obrar e patrimonio propio, adscrita ao Ministerio de Fomento.

De acordo con o anterior, para os efectos da Lei 70/1978, poderíanse recoñecer o período de servizos prestados en RENFE desde a data de entrada en vigor da LOFAGE por ter desde ese momento a consideración de Entidade Pública Empresarial pero non os servizos prestados con anterioridade debido a que se trataba dunha Sociedade estatal e, por tanto, excluída do ámbito de aplicación da citada Lei.

4. Reais Academias.

Así, é necesario determinar a natureza xurídica da Real Academia para o que é necesario identificar a súa natureza pública ou privada.

Como paso previo cabe destacar que, do establecido nos seus Estatutos, a súa denominación e a falta de inscrición en Inventario de entes do sector público (INVENTE), podemos concluír que as Reais Academias non forma parte do sector público institucional.

Pero en todo caso, e atendendo á súa natureza, tanto o Instituto de España como as Reais Academias Nacionais que o integran configuráronse, de acordo con os seus respectivos Estatutos, como corporacións de dereito público, aínda que con certas peculiaridades pola súa forma de creación e finalidade.

O Tribunal Constitucional pronunciouse en diversas ocasións acerca da natureza das estas entidades, debendo destacar a Sentenza 76/1983, do 5 de agosto que sinala que:

“Aínda que orientadas primordialmente á consecución de fins privados, propios dos membros que as integran, tales Corporacións participan da natureza das Administracións públicas e, neste sentido, a constitución dos seus órganos así como a súa actividade nos limitados aspectos en que realizan funcións administrativas han de entenderse suxeitas ás bases que con respecto ás estas Corporacións dite o Estado no exercicio das competencias que lle recoñece o art. 149.1.18.ª”.

Así, as corporacións de dereito público, na actualidade, non se atopan integradas dentro do concepto de sector público á vista da redacción do artigo 2 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, de Procedemento Administrativo Común das Administracións Públicas, que no seu apartado cuarto sinala:

“As Corporacións de Dereito Público rexeranse pola súa normativa específica no exercicio das funcións públicas que lles foron atribuídas por Lei ou delegadas por unha Administración Pública, e supletoriamente pola presente Lei.”

Se é certo que, tal e como se sinala na consulta, as corporacións de dereito público chegaron a ter a consideración de Administracións Públicas, de acordo con o establecido no artigo 1.2 da Lei reguladora da Xurisdición contencioso-administrativa. Con todo, a consideración como tal foi obxecto de discusións doctrinales e jurisprudenciales, sen que existise un criterio unánime a este respecto. En todo caso, esa visión queda superada coa Lei 30/1992, do 26 de novembro, de Réxime Xurídico das Administracións Públicas e do Procedemento Administrativo Común.

Por tanto, podemos concluír que as Reais Academias son corporacións de dereito público, pero non forma parte do sector público institucional, polo que non procede o recoñecemento dos servizos previos ao non estar incluída dentro do ámbito de aplicación da Lei 70/1978, do 26 de decembro, de recoñecemento de servizos previos na Administración Pública.

Todo o anterior indícase sen prexuízo de lembrar que, de acordo con o réxime de competencias deste centro directivo, as respostas a consultas que emite esta dirección xeral posúen carácter meramente informativo e, en consecuencia, non teñen carácter de criterio vinculante, nin orixinan dereitos nin expectativas de dereito, nin implican vinculación algunha co tipo de procedementos a que se refiran. Ademais, ao carecer de carácter preceptivo ou vinculante, os órganos destinatarios das estas respostas poderán, no seu caso, adoptar finalmente unha decisión que non se corresponda co parecer contido nas mesmas.

As respostas a consultas contidas neste boletín atenden ás cuestións expostas á luz da normativa vixente no momento da súa emisión, de maneira que estas respostas poden verse afectadas por modificacións lexislativas posteriores ou resolucións xudiciais.