En cuanto al ámbito objetivo que comprende la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública (en adelante, Ley 70/1978), el artículo 1.1 circunscribe el ámbito de los servicios prestados a la totalidad de los servicios indistintamente prestados en:

“la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social”. 

La imprecisión del concepto de “Administración institucional” ha obligado a plantear diversas pautas interpretativas según la evolución del sector público institucional. 

El apartado 3 del artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) determina que tienen la consideración de “Administraciones Públicas”: 

“La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas”

Así, a los efectos de reconocimiento de servicios previos previsto en la Ley 70/1978, resulta indubitado que los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas, comprendidos en la noción de “Administraciones Públicas” establecida en la LPAC, deben considerarse asimismo integrados en la denominada Administración Institucional. 

Ahora bien, dicha conclusión no puede extenderse de manera automática al resto de entidades que conforman el sector público institucional, cuya inclusión requiere un análisis específico atendiendo a su naturaleza jurídica y régimen aplicable.  

Actualmente, de acuerdo con el artículo 84 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

“a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1. Organismos autónomos.

2. Entidades públicas empresariales.

3. Agencias estatales.

b) Las autoridades administrativas independientes.

c) Las sociedades mercantiles estatales.

d) Los consorcios.

e) Las fundaciones del sector público.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas.”

De este modo, habrá que analizar en cada concreto caso si la entidad del sector público institucional en la que se ha prestado los servicios que pretenden ser reconocidos puede considerarse Administración Institucional y, por tanto, está dentro del ámbito objetivo de la Ley 70/1978. 

A efectos ilustrativos se muestran algunos ejemplos: 

    1. Fundaciones. 

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público regula el denominado sector público institucional estatal, dentro del concepto de sector público que está compuesto por las entidades que están previstas en su artículo 84.1, entre las que se encuentran en su apartado e) las fundaciones del sector público. No obstante, las mismas no forman parte del concepto de Administraciones Públicas señalado en la LPAC. 

Por tanto, es necesario analizar la naturaleza jurídica y el régimen aplicable a las Fundaciones para determinar si forman parte de la Administración Institucional a los efectos establecidos en la Ley 70/1078. 

En este sentido, el artículo 2 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones define a estas entidades como “las organizaciones constituidas sin fin de lucro que, por voluntad de sus creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general.”

En cuanto al régimen jurídico aplicable a las mismas, el apartado 2 del artículo 2 de la precitada norma determina que las fundaciones “se rigen por la voluntad del fundador, por sus Estatutos y, en todo caso, por la Ley”.

Por su parte, la LRJSP en su artículo 130 establece el régimen jurídico de las fundaciones del sector público estatal en los siguientes términos: 

“Las fundaciones del sector público estatal se rigen por lo previsto en esta Ley, por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, la legislación autonómica que resulte aplicable en materia de fundaciones, y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que le sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control económico-financiero y de contratación del sector público.”

De la interpretación conjunta y sistemática de ambos preceptos se concluye que las fundaciones del sector público, aun estando integradas en el sector público institucional y participando de una naturaleza jurídico‑pública en su configuración estructural, quedan, sin embargo, sometidas con carácter general al ordenamiento jurídico privado, salvo en aquellos ámbitos en los que la LRJSP o la normativa específica de creación o adscripción establezcan expresamente un régimen de derecho público.

Esta dualidad normativa determina que dichas entidades, en el ejercicio ordinario de su actividad, actúen en el tráfico jurídico como operadores privados, contratando, gestionando y administrando recursos conforme a las reglas del derecho civil y mercantil, sin el auxilio de potestades administrativas ni los privilegios propios de la Administración Pública estrictamente considerada. Este marco normativo comporta que su actuación no esté constreñida por las reglas procedimentales que rigen la actuación administrativa.

Por tanto, aun perteneciendo al sector público institucional, estas entidades operan funcional y jurídicamente como sujetos privados por lo que no pueden considerarse parte de la “Administración Institucional” a los efectos de reconocimiento de servicios previos enmarcados en la ley 70/1978.

    2. Corporación Radio Televisión Española.

La Corporación RTVE es una sociedad mercantil estatal con especial autonomía. Está configurada como Sociedad Anónima con capital íntegramente estatal y tiene atribuida la gestión directa de los servicios públicos de radiodifusión y televisión en virtud de la Ley 17/2006 de la radio y televisión de titularidad estatal, que la crea y desarrolla el artículo 20 de la Constitución Española. En concreto, la Ley 17/2006 configura la Corporación RTVE como una sociedad mercantil estatal.

El Acuerdo de la Comisión Superior de Personal de 27 de octubre de 1989, al establecer los criterios de interpretación y aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de Reconocimiento de Servicios Previos, señaló que los servicios prestados en sociedades estatales que adoptan la forma de sociedades mercantiles quedarían excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 70/1978 al no tener éstas la consideración de “Administración institucional”. 

En este mismo sentido, el artículo 29.3.d) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, excluye expresamente del cómputo a efectos de trienios el período de prestación de servicios en sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de las Administraciones Públicas. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, a juicio de este Centro Directivo, no procedería el reconocimiento de servicios prestados en RTVE en el periodo que se alude en la consulta, puesto que RTVE tenía en ese momento naturaleza de sociedad estatal.

Así, si bien las sociedades mercantiles estatales tienen la consideración de entidades que forman parte del sector público institucional de conformidad con el artículo 84 de la LRJSP, el ordenamiento jurídico actual no otorga a las sociedades mercantiles estatales el estatus de Administración Pública ni de organismo público, realizando una clara distinción con las últimas, al tratarse de entidades sometidas principalmente al derecho privado y que ven vedada la posibilidad de ejercer potestades administrativas. 

Su actuación se desarrolla en el tráfico jurídico mediante relaciones de carácter contractual y mercantil, en igualdad con otros operadores privados, aunque sometidas a ciertas exigencias del derecho administrativo que en ningún caso se pueden equiparar con las exigidas a los entes de naturaleza pública vinculados con la Administración.  

En consecuencia, la adscripción de estas entidades al sector público institucional no desnaturaliza su configuración jurídico‑privada, inherente a su condición de sociedades mercantiles estatales. Tal naturaleza determina que no puedan ser subsumidas en el concepto de Administración Pública a los efectos previstos en la normativa reguladora del reconocimiento de servicios previos, lo que conlleva la exclusión del cómputo de trienios por los servicios prestados en dichas entidades, de conformidad con la normativa aplicable. 

3. RENFE. 

En segundo lugar, los servicios previos en RENFE (actualmente Administrador de Infraestructuras Ferroviarias – ADIF). 

En relación con la aplicación de la Ley 1970/1978 a la ‘Administración Institucional’ la propia Comisión Superior de Personal en su sesión de 27 de Octubre de 1989 estableció que estaban excluidos los servicios prestados en las Sociedades Estatales regladas en el artículo 6.1.a) y b) de la Ley General Presupuestaria, salvo las que tuvieran la condición de Organismos Autónomos, porque aquellos son entes de derecho privado que en muchos casos realizan actividades que no se pueden calificar como servicios públicos.

En el mismo sentido, el artículo 29.3.d) de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, al que ya nos hemos referido. La jurisprudencia apoya este criterio, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1998 al señalar que “las empresas nacionales, hoy sociedades estatales, no son en rigor Organismos Autónomos, sino entes de naturaleza privada que actúan en el tráfico jurídico equiparados a sujetos privados y regidos por el Derecho civil, mercantil y laboral. No hay personificación pública y no gozan, por tanto, del carácter de Administración pública ni en rigor pueden asimilarse a ninguna de las esferas administrativas a que alude el artículo 1 de la Ley 70/78”. 

En relación a los servicios prestados en la Entidad de Derecho Público RENFE, la misma comenzó siendo una empresa pública. De esta forma la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado en dictamen de 29 de julio de 1986, señalaba que era “una empresa pública, cuyo rasgo definidor básico es la titularidad estatal del servicio público que gestiona, antes encomendado a empresas privadas en régimen de concesión administrativa".

En el referido informe se concluía que “a partir de la entrada en vigor de la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, RENFE ha de ser calificada como una Sociedad Estatal, incluida en la categoría recogida en el artículo 6.1.b) de dicha Ley, en cuanto Entidad de derecho público con personalidad jurídica, que por Ley ajusta su actividad al ordenamiento jurídico privado, siéndole, por ello, de aplicación lo dispuesto en los artículos 87 a 91 de la repetida Ley General Presupuestaria, reguladores de los Programas de actuación, inversiones y financiación de las Sociedades Estatales". 

Las notas que caracterizaban a esta Sociedad estatal impedían su reconocimiento como Administración Pública a efectos de servicios previos. 

No obstante, la disposición transitoria tercera de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, determinó, en su apartado 2.b) la adecuación de los entes incluidos en la letra b) del apartado 1 del artículo 6 de la Ley General Presupuestaria, entre los que se encontraba la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE), al tipo de entidad pública empresarial.

Dicha adecuación se llevó a efecto por el artículo 74 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social que determinó su adaptación a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado como una Entidad Pública Empresarial de las previstas en la letra b) del apartado 1 del artículo 43 de esta Ley. 

La Ley 6/1997 modifica la naturaleza jurídica de las Sociedades Estatales, entendiendo que salvo las sociedades mercantiles que se rigen íntegramente, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, que son las contempladas en el artículo 6.1.a) de la Ley General Presupuestaria, los restantes Entes incluidos en el apartado 1.b) del citado artículo, se adecuan al tipo de Entidad Pública Empresarial creado por la LOFAGE, formando parte de la Administración del Estado, dependiente del Ministerio de Fomento, con el objetivo de potenciar el transporte ferroviario español. 

En consecuencia, el Ente Público RENFE pasaría a incluirse en el concepto de Administración del artículo 1 de la Ley 70/1978, por lo que serán reconocibles los servicios prestados en él.

Posteriormente, la reforma operada sobre el Sector Ferroviario mediante Ley 39/2003, de 17 de noviembre, no modifica la naturaleza jurídica de la Entidad Pública Empresarial RENFE. Dicha reforma gira sobre la separación de las actividades de administración de la infraestructura y de explotación de los servicios y la progresiva apertura del transporte ferroviario a la competencia.

De este modo, la disposición adicional primera de esta Ley dispone que la entidad pública empresarial RENFE pasa a denominarse Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y asume las funciones asignadas al administrador de infraestructuras ferroviarias en esta Ley. ADIF sigue siendo, pues, una entidad pública empresarial, con autonomía de gestión dentro de los límites establecidos por su normativa y está adscrito al Ministerio de Fomento. 

Y, por otro lado, la disposición adicional tercera crea la entidad pública empresarial RENFE-Operadora, como organismo público de los previstos en el LOFAGE, con personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Fomento. 

De acuerdo con lo anterior, a los efectos de la Ley 70/1978, se podrían reconocer el período de servicios prestados en RENFE desde la fecha de entrada en vigor de la LOFAGE por tener desde ese momento la consideración de Entidad Pública Empresarial pero no los servicios prestados con anterioridad debido a que se trataba de una Sociedad estatal y, por tanto, excluida del ámbito de aplicación de la citada Ley.

4. Reales Academias. 

Así, es necesario determinar la naturaleza jurídica de la Real Academia para lo que es necesario identificar su naturaleza pública o privada. 

Como paso previo cabe destacar que, de lo establecido en sus Estatutos, su denominación y la falta de inscripción en Inventario de entes del sector público (INVENTE), podemos concluir que las Reales Academias no forma parte del sector público institucional.

Pero en todo caso, y atendiendo a su naturaleza, tanto el Instituto de España como las Reales Academias Nacionales que lo integran se han configurado, de acuerdo con sus respectivos Estatutos, como corporaciones de derecho público, aunque con ciertas peculiaridades por su forma de creación y finalidad.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones acerca de la naturaleza de dichas entidades, debiendo destacar la Sentencia 76/1983, de 5 de agosto que señala que: 

“Aunque orientadas primordialmente a la consecución de fines privados, propios de los miembros que las integran, tales Corporaciones participan de la naturaleza de las Administraciones públicas y, en este sentido, la constitución de sus órganos así como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las bases que con respecto a dichas Corporaciones dicte el Estado en el ejercicio de las competencias que le reconoce el art. 149.1.18.ª”.

Así, las corporaciones de derecho público, en la actualidad, no se encuentran integradas dentro del concepto de sector público a la vista de la redacción del artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en su apartado cuarto señala: 

“Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.” 

Si es cierto que, tal y como se señala en la consulta, las corporaciones de derecho público llegaron a tener la consideración de Administraciones Públicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, la consideración como tal fue objeto de discusiones doctrinales y jurisprudenciales, sin que existiera un criterio unánime a este respecto. En todo caso, esa visión queda superada con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por tanto, podemos concluir que las Reales Academias son corporaciones de derecho público, pero no forma parte del sector público institucional, por lo que no procede el reconocimiento de los servicios previos al no estar incluida dentro del ámbito de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública.

Todo lo anterior se indica sin perjuicio de recordar que, de acuerdo con el régimen de competencias de este centro directivo, las respuestas a consultas que emite esta dirección general poseen carácter meramente informativo y, en consecuencia, no tienen carácter de criterio vinculante, ni originan derechos ni expectativas de derecho, ni implican vinculación alguna con el tipo de procedimientos a que se refieran. Además, al carecer de carácter preceptivo o vinculante, los órganos destinatarios de dichas respuestas podrán, en su caso, adoptar finalmente una decisión que no se corresponda con el parecer contenido en las mismas.

Las respuestas a consultas contenidas en este boletín atienden a las cuestiones planteadas a la luz de la normativa vigente en el momento de su emisión, de manera que dichas respuestas pueden verse afectadas por modificaciones legislativas posteriores o resoluciones judiciales.