Reconeixement serveis previs – Administració Institucional.

Quant a l'àmbit objectiu que comprén la Llei 70/1978, de 26 de desembre, de reconeixement de serveis previs en l'Administració Pública (d'ara en avant, Llei 70/1978), l'article 1.1 circumscriu l'àmbit dels serveis prestats a la totalitat dels serveis indistintament prestats en:

“l'Administració de l'Estat, de la Local, de la Institucional, de la de Justícia, de la Jurisdicció del Treball i de la Seguretat Social”.

La imprecisió del concepte de “Administració institucional” ha obligat a plantejar diverses pautes interpretatives segons l'evolució del sector públic institucional.

L'apartat 3 de l'article 2 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques (LPAC) determina que tenen la consideració de “Administracions Públiques”:

“L'Administració General de l'Estat, les Administracions de les Comunitats Autònomes, les Entitats que integren l'Administració Local, així com els organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les Administracions Públiques”

Així, a l'efecte de reconeixement de serveis previs previst en la Llei 70/1978, resulta indubtable que els organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les Administracions Públiques, compresos en la noció de “Administracions Públiques” establida en la LPAC, han de considerar-se així mateix integrats en la denominada Administració Institucional.

Ara bé, aquesta conclusió no pot estendre's de manera automàtica a la resta d'entitats que conformen el sector públic institucional, la inclusió del qual requereix una anàlisi específica atenent de la seua naturalesa jurídica i règim aplicable.

Actualment, d'acord amb l'article 84 de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic (LRJSP) integren el sector públic institucional estatal les següents entitats:

“a) Els organismes públics vinculats o dependents de l'Administració General de l'Estat, els quals es classifiquen en:

1. Organismes autònoms.

2. Entitats públiques empresarials.

3. Agències estatals.

b) Les autoritats administratives independents.

c) Les societats mercantils estatals.

d) Els consorcis.

e) Les fundacions del sector públic.

f) Els fons sense personalitat jurídica.

g) Les universitats públiques no transferides.”

D'aquesta manera, caldrà analitzar en cada concret cas si l'entitat del sector públic institucional en la qual s'ha prestat els serveis que pretenen ser reconeguts pot considerar-se Administració Institucional i, per tant, està dins de l'àmbit objectiu de la Llei 70/1978.

A efectes il·lustratius es mostren alguns exemples:

1. Fundacions.

La Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic regula el denominat sector públic institucional estatal, dins del concepte de sector públic que està compost per les entitats que estan previstes en el seu article 84.1, entre les quals es troben en la seua apartat e) les fundacions del sector públic. No obstant això, les mateixes no formen part del concepte d'Administracions Públiques assenyalat en la LPAC.

Per tant, és necessari analitzar la naturalesa jurídica i el règim aplicable a les Fundacions per a determinar si formen part de l'Administració Institucional als efectes establits en la Llei 70/1078.

En este sentit, l'article 2 de la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de Fundacions defineix a estes entitats com “les organitzacions constituïdes sense fi de lucre que, per voluntat dels seus creadors, tenen afectat de manera duradora el seu patrimoni a la realització de finalitats d'interés general.”

Quant al règim jurídic aplicable a les mateixes, l'apartat 2 de l'article 2 de la precitada norma determina que les fundacions “es regeixen per la voluntat del fundador, pels seus Estatuts i, en tot cas, per la Llei”.

Per part seua, la LRJSP en el seu article 130 establix el règim jurídic de les fundacions del sector públic estatal en els següents termes:

“Les fundacions del sector públic estatal es regeixen pel que es preveu en esta Llei, per la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de Fundacions, la legislació autonòmica que resulte aplicable en matèria de fundacions, i per l'ordenament jurídic privat, excepte en les matèries en què li siga aplicable la normativa pressupostària, comptable, de control economicofinancer i de contractació del sector públic.”

De la interpretació conjunta i sistemàtica de tots dos preceptes es conclou que les fundacions del sector públic, fins i tot estant integrades en el sector públic institucional i participant d'una naturalesa jurídic‑pública en la seua configuració estructural, queden, no obstant això, sotmeses amb caràcter general a l'ordenament jurídic privat, excepte en aquells àmbits en els quals la LRJSP o la normativa específica de creació o adscripció establisquen expressament un règim de dret públic.

Esta dualitat normativa determina que aquestes entitats, en l'exercici ordinari de la seua activitat, actuen en el tràfic jurídic com a operadors privats, contractant, gestionant i administrant recursos conforme a les regles del dret civil i mercantil, sense l'auxili de potestats administratives ni els privilegis propis de l'Administració Pública estrictament considerada. Este marc normatiu comporta que la seua actuació no estiga constreta per les regles procedimentals que regeixen l'actuació administrativa.

Per tant, fins i tot pertanyent al sector públic institucional, estes entitats operen funcional i jurídicament com a subjectes privats pel que no poden considerar-se part de la “Administració Institucional” a l'efecte de reconeixement de serveis previs emmarcats en la llei 70/1978.

2. Corporació Ràdio Televisió Espanyola.

La Corporació RTVE/RTVE és una societat mercantil estatal amb especial autonomia. Està configurada com a Societat Anònima amb capital íntegrament estatal i té atribuïda la gestió directa dels serveis públics de radiodifusió i televisió en virtut de la Llei 17/2006 de la ràdio i televisió de titularitat estatal, que la crea i desenvolupa l'article 20 de la Constitució Espanyola. En concret, la Llei 17/2006 configura la Corporació RTVE/RTVE com una societat mercantil estatal.

L'Acord de la Comissió Superior de Personal de 27 d'octubre de 1989, en establir els criteris d'interpretació i aplicació de la Llei 70/1978, de 26 de desembre, de Reconeixement de Serveis Previs, va assenyalar que els serveis prestats en societats estatals que adopten la forma de societats mercantils quedarien exclosos de l'àmbit d'aplicació de la Llei 70/1978 al no tindre aquestes la consideració de “Administració institucional”.

En este mateix sentit, l'article 29.3.d) de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de Mesures per a la Reforma de la Funció Pública, exclou expressament del còmput a l'efecte de triennis el període de prestació de serveis en societats mercantils en el capital de les quals siga majoritària la participació directa o indirecta de les Administracions Públiques. D'acord amb l'anteriorment exposat, segons el parer d'este Centre Directiu, no procediria el reconeixement de serveis prestats en RTVE/RTVE en el període que s'al·ludeix en la consulta, ja que RTVE/RTVE tenia en eixe moment naturalesa de societat estatal.

Així, si bé les societats mercantils estatals tenen la consideració d'entitats que formen part del sector públic institucional de conformitat amb l'article 84 de la LRJSP, l'ordenament jurídic actual no atorga a les societats mercantils estatals l'estatus d'Administració Pública ni d'organisme públic, realitzant una clara distinció amb les últimes, en tractar-se d'entitats sotmeses principalment al dret privat i que veuen vedada la possibilitat d'exercir potestats administratives.

La seua actuació es desenvolupa en el tràfic jurídic mitjançant relacions de caràcter contractual i mercantil, en igualtat amb altres operadors privats, encara que sotmeses a certes exigències del dret administratiu que en cap cas es poden equiparar amb les exigides als ens de naturalesa pública vinculats amb l'Administració.  

En conseqüència, l'adscripció d'estes entitats al sector públic institucional no desnaturalitza la seua configuració jurídic‑privada, inherent a la seua condició de societats mercantils estatals. Tal naturalesa determina que no puguen ser subsumides en el concepte d'Administració Pública als efectes previstos en la normativa reguladora del reconeixement de serveis previs, la qual cosa comporta l'exclusió del còmput de triennis pels serveis prestats en aquestes entitats, de conformitat amb la normativa aplicable.

3. RENFE.

En segon lloc, els serveis previs en RENFE (actualment Administrador d'Infraestructures Ferroviàries – ADIF).

En relació amb l'aplicació de la Llei 1970/1978 a la ‘Administració Institucional’ la pròpia Comissió Superior de Personal en la seua sessió de 27 d'Octubre de 1989 va establir que estaven exclosos els serveis prestats en les Societats Estatals reglades en l'article 6.1.a) i b) de la Llei General Pressupostària, excepte les quals tingueren la condició d'Organismes Autònoms, perquè aquells són ens de dret privat que en molts casos realitzen activitats que no es poden qualificar com a serveis públics.

En el mateix sentit, l'article 29.3.d) de la Llei 30/84, de 2 d'agost, de Mesures per a la Reforma de la Funció Pública, al qual ja ens hem referit. La jurisprudència dóna suport a este criteri, entre altres, en la Sentència del Tribunal Suprem de 16 de gener de 1998 en assenyalar que “les empreses nacionals, hui societats estatals, no són en rigor Organismes Autònoms, sinó ens de naturalesa privada que actuen en el tràfic jurídic equiparats a subjectes privats i regits pel Dret civil, mercantil i laboral. No hi ha personificació pública i no gaudeixen, per tant, del caràcter d'Administració pública ni en rigor poden assimilar-se a cap de les esferes administratives al fet que al·ludeix l'article 1 de la Llei 70/78”.

En relació als serveis prestats en l'Entitat de Dret Públic RENFE, la mateixa va començar sent una empresa pública. D'esta manera la Direcció General del Servei Jurídic de l'Estat en dictamen de 29 de juliol de 1986, assenyalava que era “una empresa pública, el tret definidor bàsic de la qual és la titularitat estatal del servei públic que gestiona, abans encomanat a empreses privades en règim de concessió administrativa".

En el referit informe es concloïa que “a partir de l'entrada en vigor de la Llei 11/1977, de 4 de gener, General Pressupostària, RENFE ha de ser qualificada com una Societat Estatal, inclosa en la categoria recollida en l'article 6.1.b) d'aquesta Llei, com a Entitat de dret públic amb personalitat jurídica, que per Llei ajusta la seua activitat a l'ordenament jurídic privat, sent-li, per això, d'aplicació el que es disposa en els articles 87 a 91 de la repetida Llei General Pressupostària, reguladors dels Programes d'actuació, inversions i finançament de les Societats Estatals".

Les notes que caracteritzaven a esta Societat estatal impedien el seu reconeixement com a Administració Pública a l'efecte de serveis previs.

No obstant això, la disposició transitòria tercera de la Llei 6/1997, de 14 d'abril, d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat, va determinar, en el seu apartat 2.b) l'adequació dels ens inclosos en la lletra b) de l'apartat 1 de l'article 6 de la Llei General Pressupostària, entre els quals es trobava la Xarxa Nacional dels Ferrocarrils Espanyols (RENFE), al tipus d'entitat pública empresarial.

Aquesta adequació es va portar a efecte per l'article 74 de la Llei 50/1998, de 30 de desembre, de Mesures Fiscals, Administratives i d'Ordre Social que va determinar la seua adaptació a la Llei 6/1997, de 14 d'abril, d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat com una Entitat Pública Empresarial de les previstes en la lletra b) de l'apartat 1 de l'article 43 d'esta Llei.

La Ley 6/1997 modifica la naturaleza jurídica de las Sociedades Estatales, entendiendo que salvo las sociedades mercantiles que se rigen íntegramente, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, que son las contempladas en el artículo 6.1.a) de la Ley General Presupuestaria, los restantes Entes incluidos en el apartado 1.b) del citado artículo, se adecuan al tipo de Entidad Pública Empresarial creado por la LOFAGE, formando parte de la Administración del Estado, dependiente del Ministerio de Fomento, con el objetivo de potenciar el transporte ferroviario español.

En conseqüència, l'Ens Públic RENFE passaria a incloure's en el concepte d'Administració de l'article 1 de la Llei 70/1978, per la qual cosa seran recognoscibles els serveis prestats en ell.

Posteriorment, la reforma operada sobre el Sector Ferroviari mitjançant Llei 39/2003, de 17 de novembre, no modifica la naturalesa jurídica de l'Entitat Pública Empresarial RENFE. Aquesta reforma gira sobre la separació de les activitats d'administració de la infraestructura i d'explotació dels serveis i la progressiva obertura del transport ferroviari a la competència.

D'aquesta manera, la disposició addicional primera d'esta Llei disposa que l'entitat pública empresarial RENFE passa a denominar-se Administrador d'Infraestructures Ferroviàries (ADIF) i assumeix les funcions assignades a l'administrador d'infraestructures ferroviàries en esta Llei. ADIF continua sent, doncs, una entitat pública empresarial, amb autonomia de gestió dins dels límits establits per la seua normativa i està adscrit al Ministeri de Foment.

I, d'altra banda, la disposició addicional tercera crea l'entitat pública empresarial RENFE-Operadora, com a organisme públic dels previstos en el LOFAGE, amb personalitat jurídica pròpia, plena capacitat d'obrar i patrimoni propi, adscrita al Ministeri de Foment.

D'acord amb l'anterior, a l'efecte de la Llei 70/1978, es podrien reconéixer el període de serveis prestats en RENFE des de la data d'entrada en vigor de la LOFAGE per tindre des d'eixe moment la consideració d'Entitat Pública Empresarial però no els serveis prestats amb anterioritat pel fet que es tractava d'una Societat estatal i, per tant, exclosa de l'àmbit d'aplicació de la citada Llei.

4. Reials Acadèmies.

Així, és necessari determinar la naturalesa jurídica de la Reial Acadèmia per al que és necessari identificar la seua naturalesa pública o privada.

Com a pas previ cal destacar que, del que s'estableix en els seus Estatuts, la seua denominació i la falta d'inscripció en Inventari d'ens del sector públic (INVENTE), podem concloure que les Reials Acadèmies no forma part del sector públic institucional.

Però en tot cas, i atenent de la seua naturalesa, tant l'Institut d'Espanya com les Reials Acadèmies Nacionals que l'integren s'han configurat, d'acord amb els seus respectius Estatuts, com a corporacions de dret públic, encara que amb certes peculiaritats per la seua forma de creació i finalitat.

El Tribunal Constitucional s'ha pronunciat en diverses ocasions sobre la naturalesa d'aquestes entitats, havent de destacar la Sentència 76/1983, de 5 d'agost que assenyala que:

“Encara que orientades primordialment a la consecució de finalitats privades, propis dels membres que les integren, tals Corporacions participen de la naturalesa de les Administracions públiques i, en este sentit, la constitució dels seus òrgans així com la seua activitat en els limitats aspectes en què realitzen funcions administratives han d'entendre's subjectes a les bases que respecte a aquestes Corporacions dicte l'Estat en l'exercici de les competències que li reconeix l'art. 149.1.18a.”.

Así, las corporaciones de derecho público, en la actualidad, no se encuentran integradas dentro del concepto de sector público a la vista de la redacción del artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en su apartado cuarto señala:

“Les Corporacions de Dret Públic es regiran per la seua normativa específica en l'exercici de les funcions públiques que els hagen sigut atribuïdes per Llei o delegades per una Administració Pública, i supletòriament per la present Llei.”

Si és cert que, tal com s'assenyala en la consulta, les corporacions de dret públic van arribar a tindre la consideració d'Administracions Públiques, d'acord amb el que s'estableix en l'article 1.2 de la Llei reguladora de la Jurisdicció contenciosa administrativa. No obstant això, la consideració com a tal va ser objecte de discussions doctrinals i jurisprudencials, sense que existira un criteri unànime referent a això. En tot cas, eixa visió queda superada amb la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de Règim Jurídic de les Administracions Públiques i del Procediment Administratiu Comú.

Per tant, podem concloure que les Reials Acadèmies són corporacions de dret públic, però no forma part del sector públic institucional, per la qual cosa no procedeix el reconeixement dels serveis previs al no estar inclosa dins de l'àmbit d'aplicació de la Llei 70/1978, de 26 de desembre, de reconeixement de serveis previs en l'Administració Pública.

Tot l'anterior s'indica sense perjudici de recordar que, d'acord amb el règim de competències d'este centre directiu, les respostes a consultes que emet esta direcció general posseïxen caràcter merament informatiu i, en conseqüència, no tenen caràcter de criteri vinculant, ni originen drets ni expectatives de dret, ni impliquen cap vinculació amb el tipus de procediments a què es referisquen. A més, en mancar de caràcter preceptiu o vinculant, els òrgans destinataris d'aquestes respostes podran, si escau, adoptar finalment una decisió que no es corresponga amb el parer contingut en aquestes.

Les respostes a consultes contingudes en este butlletí atenen de les qüestions plantejades a la llum de la normativa vigent en el moment de la seua emissió, de manera que aquestes respostes poden veure's afectades per modificacions legislatives posteriors o resolucions judicials.