Reconeixement serveis previs – Administració Institucional.

En cuanto al ámbito objetivo que comprende la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública (en adelante, Ley 70/1978), el artículo 1.1 circunscribe el ámbito de los servicios prestados a la totalidad de los servicios indistintamente prestados en:

“la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social”.

La imprecisió del concepte de “Administració institucional” ha obligat a plantejar diverses pautes interpretatives segons l'evolució del sector públic institucional.

L'apartat 3 de l'article 2 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques (LPAC) determina que tenen la consideració de “Administracions Públiques”:

“L'Administració General de l'Estat, les Administracions de les Comunitats Autònomes, les Entitats que integren l'Administració Local, així com els organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les Administracions Públiques”

Així, a l'efecte de reconeixement de serveis previs previst en la Llei 70/1978, resulta indubtable que els organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les Administracions Públiques, compresos en la noció de “Administracions Públiques” establerta en la LPAC, han de considerar-se així mateix integrats en la denominada Administració Institucional.

Ara bé, aquesta conclusió no pot estendre's de manera automàtica a la resta d'entitats que conformen el sector públic institucional, la inclusió del qual requereix una anàlisi específica atenent de la seva naturalesa jurídica i règim aplicable.

Actualment, d'acord amb l'article 84 de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic (LRJSP) integren el sector públic institucional estatal les següents entitats:

“a) Els organismes públics vinculats o dependents de l'Administració General de l'Estat, els quals es classifiquen en:

1. Organismes autònoms.

2. Entitats públiques empresarials.

3. Agències estatals.

b) Les autoritats administratives independents.

c) Les societats mercantils estatals.

d) Els consorcis.

e) Les fundacions del sector públic.

f) Els fons sense personalitat jurídica.

g) Les universitats públiques no transferides.”

D'aquesta manera, caldrà analitzar en cada concret cas si l'entitat del sector públic institucional en la qual s'ha prestat els serveis que pretenen ser reconeguts pot considerar-se Administració Institucional i, per tant, està dins de l'àmbit objectiu de la Llei 70/1978.

A efectes il·lustratius es mostren alguns exemples:

1. Fundacions.

La Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic regula el denominat sector públic institucional estatal, dins del concepte de sector públic que està compost per les entitats que estan previstes en el seu article 84.1, entre les quals es troben en la seva apartat e) les fundacions del sector públic. No obstant això, les mateixes no formen part del concepte d'Administracions Públiques assenyalat en la LPAC.

Per tant, és necessari analitzar la naturalesa jurídica i el règim aplicable a les Fundacions per a determinar si formen part de l'Administració Institucional als efectes establerts en la Llei 70/1078.

En aquest sentit, l'article 2 de la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de Fundacions defineix a aquestes entitats com “les organitzacions constituïdes sense fi de lucre que, per voluntat dels seus creadors, tenen afectat de manera duradora el seu patrimoni a la realització de finalitats d'interès general.”

Quant al règim jurídic aplicable a les mateixes, l'apartat 2 de l'article 2 de la precitada norma determina que les fundacions “es regeixen per la voluntat del fundador, pels seus Estatuts i, en tot cas, per la Llei”.

Per part seva, la LRJSP en el seu article 130 estableix el règim jurídic de les fundacions del sector públic estatal en els següents termes:

“Les fundacions del sector públic estatal es regeixen pel que es preveu en aquesta Llei, per la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de Fundacions, la legislació autonòmica que resulti aplicable en matèria de fundacions, i per l'ordenament jurídic privat, excepte en les matèries en què li sigui aplicable la normativa pressupostària, comptable, de control economicofinancer i de contractació del sector públic.”

De la interpretació conjunta i sistemàtica de tots dos preceptes es conclou que les fundacions del sector públic, fins i tot estant integrades en el sector públic institucional i participant d'una naturalesa jurídic‑pública en la seva configuració estructural, queden, no obstant això, sotmeses amb caràcter general a l'ordenament jurídic privat, excepte en aquells àmbits en els quals la LRJSP o la normativa específica de creació o adscripció estableixin expressament un règim de dret públic.

Aquesta dualitat normativa determina que aquestes entitats, en l'exercici ordinari de la seva activitat, actuïn en el tràfic jurídic com a operadors privats, contractant, gestionant i administrant recursos conforme a les regles del dret civil i mercantil, sense l'auxili de potestats administratives ni els privilegis propis de l'Administració Pública estrictament considerada. Aquest marc normatiu comporta que la seva actuació no estigui constreta per les regles procedimentals que regeixen l'actuació administrativa.

Por tanto, aun perteneciendo al sector público institucional, estas entidades operan funcional y jurídicamente como sujetos privados por lo que no pueden considerarse parte de la “Administración Institucional” a los efectos de reconocimiento de servicios previos enmarcados en la ley 70/1978.

2. Corporació Ràdio Televisió Espanyola.

La Corporació RTVE/RTVE és una societat mercantil estatal amb especial autonomia. Està configurada com a Societat Anònima amb capital íntegrament estatal i té atribuïda la gestió directa dels serveis públics de radiodifusió i televisió en virtut de la Llei 17/2006 de la ràdio i televisió de titularitat estatal, que la crea i desenvolupa l'article 20 de la Constitució Espanyola. En concret, la Llei 17/2006 configura la Corporació RTVE/RTVE com una societat mercantil estatal.

L'Acord de la Comissió Superior de Personal de 27 d'octubre de 1989, en establir els criteris d'interpretació i aplicació de la Llei 70/1978, de 26 de desembre, de Reconeixement de Serveis Previs, va assenyalar que els serveis prestats en societats estatals que adopten la forma de societats mercantils quedarien exclosos de l'àmbit d'aplicació de la Llei 70/1978 al no tenir aquestes la consideració de “Administració institucional”.

En aquest mateix sentit, l'article 29.3.d) de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de Mesures per a la Reforma de la Funció Pública, exclou expressament del còmput a l'efecte de triennis el període de prestació de serveis en societats mercantils en el capital de les quals sigui majoritària la participació directa o indirecta de les Administracions Públiques. D'acord amb l'anteriorment exposat, segons el parer d'aquest Centre Directiu, no procediria el reconeixement de serveis prestats en RTVE/RTVE en el període que s'al·ludeix en la consulta, ja que RTVE/RTVE tenia en aquest moment naturalesa de societat estatal.

Així, si bé les societats mercantils estatals tenen la consideració d'entitats que formen part del sector públic institucional de conformitat amb l'article 84 de la LRJSP, l'ordenament jurídic actual no atorga a les societats mercantils estatals l'estatus d'Administració Pública ni d'organisme públic, realitzant una clara distinció amb les últimes, en tractar-se d'entitats sotmeses principalment al dret privat i que veuen vedada la possibilitat d'exercir potestats administratives.

La seva actuació es desenvolupa en el tràfic jurídic mitjançant relacions de caràcter contractual i mercantil, en igualtat amb altres operadors privats, encara que sotmeses a certes exigències del dret administratiu que en cap cas es poden equiparar amb les exigides als ens de naturalesa pública vinculats amb l'Administració.  

En conseqüència, l'adscripció d'aquestes entitats al sector públic institucional no desnaturalitza la seva configuració jurídic‑privada, inherent a la seva condició de societats mercantils estatals. Tal naturalesa determina que no puguin ser subsumides en el concepte d'Administració Pública als efectes previstos en la normativa reguladora del reconeixement de serveis previs, la qual cosa comporta l'exclusió del còmput de triennis pels serveis prestats en aquestes entitats, de conformitat amb la normativa aplicable.

3. RENFE.

En segon lloc, els serveis previs en RENFE (actualment Administrador d'Infraestructures Ferroviàries – ADIF).

En relació amb l'aplicació de la Llei 1970/1978 a la ‘Administració Institucional’ la pròpia Comissió Superior de Personal en la seva sessió de 27 d'Octubre de 1989 va establir que estaven exclosos els serveis prestats en les Societats Estatals reglades en l'article 6.1.a) i b) de la Llei General Pressupostària, excepte les quals tinguessin la condició d'Organismes Autònoms, perquè aquells són ens de dret privat que en molts casos realitzen activitats que no es poden qualificar com a serveis públics.

En el mismo sentido, el artículo 29.3.d) de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, al que ya nos hemos referido. La jurisprudencia apoya este criterio, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1998 al señalar que “las empresas nacionales, hoy sociedades estatales, no son en rigor Organismos Autónomos, sino entes de naturaleza privada que actúan en el tráfico jurídico equiparados a sujetos privados y regidos por el Derecho civil, mercantil y laboral. No hay personificación pública y no gozan, por tanto, del carácter de Administración pública ni en rigor pueden asimilarse a ninguna de las esferas administrativas a que alude el artículo 1 de la Ley 70/78”.

En relació als serveis prestats en l'Entitat de Dret Públic RENFE, la mateixa va començar sent una empresa pública. D'aquesta manera la Direcció General del Servei Jurídic de l'Estat en dictamen de 29 de juliol de 1986, assenyalava que era “una empresa pública, el tret definidor bàsic de la qual és la titularitat estatal del servei públic que gestiona, abans encomanat a empreses privades en règim de concessió administrativa".

En el referit informe es concloïa que “a partir de l'entrada en vigor de la Llei 11/1977, de 4 de gener, General Pressupostària, RENFE ha de ser qualificada com una Societat Estatal, inclosa en la categoria recollida en l'article 6.1.b) d'aquesta Llei, com a Entitat de dret públic amb personalitat jurídica, que per Llei ajusta la seva activitat a l'ordenament jurídic privat, sent-li, per això, d'aplicació el que es disposa en els articles 87 a 91 de la repetida Llei General Pressupostària, reguladors dels Programes d'actuació, inversions i finançament de les Societats Estatals".

Les notes que caracteritzaven a aquesta Societat estatal impedien el seu reconeixement com a Administració Pública a l'efecte de serveis previs.

No obstant això, la disposició transitòria tercera de la Llei 6/1997, de 14 d'abril, d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat, va determinar, en el seu apartat 2.b) l'adequació dels ens inclosos en la lletra b) de l'apartat 1 de l'article 6 de la Llei General Pressupostària, entre els quals es trobava la Xarxa Nacional dels Ferrocarrils Espanyols (RENFE), al tipus d'entitat pública empresarial.

Aquesta adequació es va portar a efecte per l'article 74 de la Llei 50/1998, de 30 de desembre, de Mesures Fiscals, Administratives i d'Ordre Social que va determinar la seva adaptació a la Llei 6/1997, de 14 d'abril, d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat com una Entitat Pública Empresarial de les previstes en la lletra b) de l'apartat 1 de l'article 43 d'aquesta Llei.

La Llei 6/1997 modifica la naturalesa jurídica de les Societats Estatals, entenent que excepte les societats mercantils que es regeixen íntegrament, qualsevol que sigui la seva naturalesa jurídica, per l'ordenament jurídic privat, que són les contemplades en l'article 6.1.a) de la Llei General Pressupostària, els restants Ens inclosos en l'apartat 1.b) del citat article, s'adeqüen al tipus d'Entitat Pública Empresarial creat per la LOFAGE, formant part de l'Administració de l'Estat, dependent del Ministeri de Foment, amb l'objectiu de potenciar el transport ferroviari espanyol.

En conseqüència, l'Ens Públic RENFE passaria a incloure's en el concepte d'Administració de l'article 1 de la Llei 70/1978, per la qual cosa seran recognoscibles els serveis prestats en ell.

Posteriorment, la reforma operada sobre el Sector Ferroviari mitjançant Llei 39/2003, de 17 de novembre, no modifica la naturalesa jurídica de l'Entitat Pública Empresarial RENFE. Aquesta reforma gira sobre la separació de les activitats d'administració de la infraestructura i d'explotació dels serveis i la progressiva obertura del transport ferroviari a la competència.

D'aquesta manera, la disposició addicional primera d'aquesta Llei disposa que l'entitat pública empresarial RENFE passa a denominar-se Administrador d'Infraestructures Ferroviàries (ADIF) i assumeix les funcions assignades a l'administrador d'infraestructures ferroviàries en aquesta Llei. ADIF continua sent, doncs, una entitat pública empresarial, amb autonomia de gestió dins dels límits establerts per la seva normativa i està adscrit al Ministeri de Foment.

I, d'altra banda, la disposició addicional tercera crea l'entitat pública empresarial RENFE-Operadora, com a organisme públic dels previstos en el LOFAGE, amb personalitat jurídica pròpia, plena capacitat d'obrar i patrimoni propi, adscrita al Ministeri de Foment.

D'acord amb l'anterior, a l'efecte de la Llei 70/1978, es podrien reconèixer el període de serveis prestats en RENFE des de la data d'entrada en vigor de la LOFAGE per tenir des d'aquest moment la consideració d'Entitat Pública Empresarial però no els serveis prestats amb anterioritat pel fet que es tractava d'una Societat estatal i, per tant, exclosa de l'àmbit d'aplicació de la citada Llei.

4. Reials Acadèmies.

Així, és necessari determinar la naturalesa jurídica de la Reial Acadèmia per al que és necessari identificar la seva naturalesa pública o privada.

Com a pas previ cal destacar que, del que s'estableix en els seus Estatuts, la seva denominació i la falta d'inscripció en Inventari d'ens del sector públic (INVENTI), podem concloure que les Reials Acadèmies no forma part del sector públic institucional.

Però en tot cas, i atenent de la seva naturalesa, tant l'Institut d'Espanya com les Reials Acadèmies Nacionals que l'integren s'han configurat, d'acord amb els seus respectius Estatuts, com a corporacions de dret públic, encara que amb certes peculiaritats per la seva forma de creació i finalitat.

El Tribunal Constitucional s'ha pronunciat en diverses ocasions sobre la naturalesa d'aquestes entitats, havent de destacar la Sentència 76/1983, de 5 d'agost que assenyala que:

“Encara que orientades primordialment a la consecució de finalitats privades, propis dels membres que les integren, tals Corporacions participen de la naturalesa de les Administracions públiques i, en aquest sentit, la constitució dels seus òrgans així com la seva activitat en els limitats aspectes en què realitzen funcions administratives han d'entendre's subjectes a les bases que respecte a aquestes Corporacions dicti l'Estat en l'exercici de les competències que li reconeix l'art. 149.1.18a.”.

Así, las corporaciones de derecho público, en la actualidad, no se encuentran integradas dentro del concepto de sector público a la vista de la redacción del artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en su apartado cuarto señala:

“Les Corporacions de Dret Públic es regiran per la seva normativa específica en l'exercici de les funcions públiques que els hagin estat atribuïdes per Llei o delegades per una Administració Pública, i supletòriament per la present Llei.”

Si és cert que, tal com s'assenyala en la consulta, les corporacions de dret públic van arribar a tenir la consideració d'Administracions Públiques, d'acord amb el que s'estableix en l'article 1.2 de la Llei reguladora de la Jurisdicció contenciosa administrativa. No obstant això, la consideració com a tal va ser objecte de discussions doctrinals i jurisprudencials, sense que existís un criteri unànime referent a això. En tot cas, aquesta visió queda superada amb la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de Règim Jurídic de les Administracions Públiques i del Procediment Administratiu Comú.

Por tanto, podemos concluir que las Reales Academias son corporaciones de derecho público, pero no forma parte del sector público institucional, por lo que no procede el reconocimiento de los servicios previos al no estar incluida dentro del ámbito de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública.

Tot l'anterior s'indica sense perjudici de recordar que, d'acord amb el règim de competències d'aquest centre directiu, les respostes a consultes que emet aquesta direcció general posseeixen caràcter merament informatiu i, en conseqüència, no tenen caràcter de criteri vinculant, ni originen drets ni expectatives de dret, ni impliquen cap vinculació amb el tipus de procediments a què es refereixin. A més, en mancar de caràcter preceptiu o vinculant, els òrgans destinataris d'aquestes respostes podran, si escau, adoptar finalment una decisió que no es correspongui amb el parer contingut en aquestes.

Les respostes a consultes contingudes en aquest butlletí atenen de les qüestions plantejades a la llum de la normativa vigent en el moment de la seva emissió, de manera que aquestes respostes poden veure's afectades per modificacions legislatives posteriors o resolucions judicials.