Aurretiazko zerbitzuak aintzat hartzea – Administrazio Instituzionala.

Administrazio Publikoko Aurretiazko Zerbitzuak Aitortzeari buruzko abenduaren 26ko 70/1978 Legeak (aurrerantzean 70/1978 Legea) barne hartzen duen eremu objektiboari dagokionez, 1.1 artikuluak emandako zerbitzuen eremua honako hauetan bereizi gabe emandako zerbitzu guztietara mugatzen du:

“Estatuko Administrazioa, Tokikoa, Erakundeena, Justiziarena, Lan Jurisdikzioarena eta Gizarte Segurantzarena”.

“Administrazio instituzionala” kontzeptuaren zehaztasunik ezak sektore publiko instituzionalaren bilakaeraren arabera hainbat interpretazio-jarraibide planteatzera behartu du.

Administrazio Publikoen Administrazio Prozedura Erkideari buruzko urriaren 1eko 39/2015 Legearen (APEL) 2. artikuluaren 3. apartatuak xedatzen duenez, honako hauek dira “administrazio publikoak”:

“Estatuko Administrazio Orokorra, autonomia-erkidegoetako administrazioak, toki-administrazioa osatzen duten erakundeak eta Lotutako edo mendeko organismo publikoak eta zuzenbide publikoko entitateak herri-administrazioenak”

Hala, 70/1978 Legean aurreikusitako aldez aurreko zerbitzuak aitortzeko ondorioetarako, zalantzarik gabe, Administrazio Publikoei lotutako edo haien mendeko organismo publikoak eta zuzenbide publikoko entitateak ere Administrazio Instituzionala izenekoan sartutzat jo behar dira, APELen ezarritako “Administrazio Publikoak” nozioan sartzen baitira.

Hala ere, ondorio hori ezin da automatikoki hedatu sektore publiko instituzionala osatzen duten gainerako erakundeetara, horiek sartzeko azterketa espezifikoa egin behar baita, haien izaera juridikoa eta aplikatu beharreko araubidea kontuan hartuta.

Gaur egun, Sektore Publikoaren Araubide Juridikoaren urriaren 1eko 40/2015 Legearen 84. artikuluaren arabera, honako entitate hauek osatzen dute Estatuko sektore publiko instituzionala:

“a) Estatuaren Administrazio Orokorrari lotutako edo haren mendeko organismo publikoak; honela sailkatzen dira:

1. Ingalaterra Erakunde autonomoak.

2. Ingalaterra Enpresa-entitate publikoak.

3. Olaizola II Estatu-agentziak.

b) Administrazio-agintaritza independenteak.

c) Estatuko merkataritza-sozietateak.

d) Partzuergoak.

e) Sektore publikoko fundazioak.

f) Nortasun juridikorik gabeko funtsak.

g) Transferitu gabeko unibertsitate publikoak.”

Hala, kasu bakoitzean aztertu beharko da onartu nahi diren zerbitzuak eman diren sektore publiko instituzionaleko erakundea Administrazio Instituzionaltzat har daitekeen eta, beraz, 70/1978 Legearen eremu objektiboaren barruan dagoen.

Hona hemen adibide batzuk, argigarri:

1. Ingalaterra Fundazioak.

Sektore Publikoaren Araubide Juridikoaren urriaren 1eko 40/2015 Legeak Estatuko sektore publiko instituzionala deiturikoa arautzen du, sektore publikoaren kontzeptuaren barruan. Sektore publikoa 84.1 artikuluan aurreikusitako entitateek osatzen dute, besteak beste, e) idatz-zatian sektore publikoko fundazioek. Hala ere, horiek ez dira Administrazio Publikoen kontzeptuaren barruan sartzen, APELen adierazten den bezala.

Beraz, fundazioen izaera juridikoa eta haiei aplikatu beharreko araubidea aztertu behar dira, 70/1078 Legean ezarritako ondorioetarako Administrazio Instituzionalaren parte diren zehazteko.

Ildo horretan, Fundazioei buruzko abenduaren 26ko 50/2002 Legearen 2. artikuluak honela definitzen ditu entitate horiek: “irabazi-asmorik gabe eratutako erakundeak, baldin eta, sortzaileen borondatez, beren ondarea interes orokorreko helburuetara lotuta badute modu iraunkorrean.”

Horiei aplika dakiekeen araubide juridikoari dagokionez, aipatutako arauaren 2. artikuluaren 2. atalak honako hau ezartzen du: “sortzailearen borondateak, haren estatutuek eta, nolanahi ere, legeak arautzen dituzte”.

Bestalde, Sektore Publikoko Kontratuen Legearen 130. artikuluak honela ezartzen du Estatuko sektore publikoko fundazioen araubide juridikoa:

“Estatuko sektore publikoko fundazioek arau dituzte lege hau, Fundazioei buruzko abenduaren 26ko 50/2002 Legea, fundazioen arloan aplikatzekoa den legeria autonomikoa eta ordenamendu juridiko pribatua, salbu eta aurrekontuari, kontabilitateari, finantza- eta ekonomia-kontrolari eta sektore publikoko kontratazioari buruzko araudia aplikatzekoa zaien gaietan.”

Bi manu horien baterako interpretazio sistematikotik ondorioztatzen da sektore publikoko fundazioak, nahiz eta sektore publiko instituzionalean integratuta egon eta haien egiturazko konfigurazioan izaera juridiko eta/edo publiko batean parte hartu, oro har ordenamendu juridiko pribatuaren mende geratzen direla, salbu eta HAAJAPELek edo sortzeko edo atxikitzeko araudi espezifikoak espresuki zuzenbide publikoko araubide bat ezartzen duten eremuetan.

Araugintza-dualtasun horren arabera, entitate horiek, ohiko jardunean, operadore pribatu gisa jarduten dute trafiko juridikoan, zuzenbide zibileko eta merkataritza-zuzenbideko arauen araberako baliabideak kontratatuz, kudeatuz eta administratuz, administrazio-ahalen laguntzarik eta zorrozki kontuan hartutako administrazio publikoaren pribilegio propiorik gabe. Arau-esparru horrek berekin dakar haren jarduna ez egotea mugatuta administrazio-jarduna arautzen duten prozedura-arauekin.

Beraz, nahiz eta sektore publiko instituzionalekoak izan, entitate horiek subjektu pribatu gisa jarduten dute funtzionalki eta juridikoki, eta, beraz, ezin dira “Administrazio Instituzionaleko” kidetzat hartu, aldez aurretik 70/1978 Legean jasotako zerbitzuak aitortzeari dagokionez.

2. Ingalaterra Radio Televisión Española Korporazioa.

RTVE Korporazioa autonomia bereziko Estatuko merkataritza-sozietatea da. Sozietate Anonimo gisa dago eratuta, kapital osoa Estatuarena duena, eta irrati- eta telebista-zerbitzu publikoen zuzeneko kudeaketa du esleituta, Estatuaren titulartasuneko irrati eta telebistaren 17/2006 Legearen arabera; lege hori Espainiako Konstituzioaren 20. artikuluak sortu eta garatzen du. Zehazki, 17/2006 Legeak estatuko merkataritza-sozietate gisa eratzen du RTVE Korporazioa.

Langileen Goi Batzordearen 1989ko urriaren 27ko Erabakiak, Aurretiko Zerbitzuak Aitortzeko abenduaren 26ko 70/1978 Legea interpretatzeko eta aplikatzeko irizpideak ezartzean, adierazi zuen merkataritza-sozietateen forma hartzen duten estatu-sozietateetan emandako zerbitzuak 70/1978 Legearen aplikazio-eremutik kanpo geratuko zirela, sozietate horiek ez baitira “Administrazio instituzionaltzat” hartzen.

Ildo beretik, Funtzio Publikoa Erreformatzeko Neurriei buruzko abuztuaren 2ko 30/1984 Legearen 29.3.d) artikuluak berariaz uzten du hirurtekoen ondorioetarako zerrendatik kanpo administrazio publikoen zuzeneko edo zeharkako partaidetza nagusia duten merkataritza-sozietateetan zerbitzuak emateko aldia. Aurrez azaldutakoaren arabera, zuzendaritza zentro honen iritziz, ez litzateke bidezkoa izango kontsultan aipatzen den aldian RTVEn emandako zerbitzuak aitortzea, une horretan RTVE estatu mailako sozietate baitzen.

Hala, Estatuko merkataritza-sozietateak sektore publiko instituzionalaren parte diren erakundetzat hartzen dira Sektore Publikoaren Legearen 84. artikuluaren arabera, baina egungo ordenamendu juridikoak ez die Estatuko merkataritza-sozietateei administrazio publikoaren edo organismo publikoaren estatusa ematen, eta argi bereizten ditu azkenekoak, zuzenbide pribatuaren mende baitaude nagusiki eta ez baitaukate administrazio-ahalak baliatzeko aukerarik.

Haien jarduna trafiko juridikoan garatzen da, kontratu- eta merkataritza-izaerako harremanen bitartez, beste operadore pribatu batzuekiko berdintasunean, nahiz eta administrazio-zuzenbidearen zenbait eskakizun bete behar dituzten, eta horiek ezin dira inolaz ere parekatu Administrazioarekin lotutako erakunde publikoei eskatzen zaizkienekin.  

Ondorioz, erakunde horiek sektore publiko instituzionalari atxikitzeak ez du desnaturalizatzen haien konfigurazio juridiko eta/edo pribatua, Estatuko merkataritza-sozietate izateari berez datxekiona. Horrek esan nahi du ezin direla herri-administrazio kontzeptuaren barruan sartu, aurretiko zerbitzuak aitortzeko araudian aurreikusitako ondorioetarako, eta, ondorioz, ezin izango direla hirurtekoak zenbatu erakunde horietan emandako zerbitzuengatik, aplikatzekoa den araudiaren arabera.

3. Olaizola II RENFE.

Bigarrenik, aurretiko zerbitzuak RENFEn (gaur egun Trenbide Azpiegituren Administratzailea – ADIF).

1970/1978 Legea Administrazio Instituzionalari aplikatzeari dagokionez, Langileen Batzorde Gorenak berak 1989ko urriaren 27an egindako bilkuran ezarri zuen baztertuta zeudela Aurrekontuen Lege Orokorraren 6.1.a) eta b) artikuluan araututako Estatuko sozietateetan emandako zerbitzuak, organismo autonomoen izaera zutenak izan ezik; izan ere, kasu askotan zerbitzu publiko gisa kalifikatu ezin diren jarduerak egiten dituzten zuzenbide pribatuko erakundeak dira.

Ildo beretik, Funtzio Publikoa Erreformatzeko Neurriei buruzko abuztuaren 2ko 30/84 Legearen 29.3.d) artikulua, jada aipatu duguna. Jurisprudentziak, besteak beste, Auzitegi Gorenaren 1998ko urtarrilaren 16ko Epaian babesten du irizpide hau, honako hau adierazten duelarik: “enpresa nazionalak, gaur egun estatu-sozietateak, ez dira, zehazki, erakunde autonomoak, baizik eta izaera pribatuko erakundeak, trafiko juridikoan subjektu pribatuekin parekatuta jarduten dutenak eta zuzenbide zibilaren, merkataritza-zuzenbidearen eta lan-zuzenbidearen mende daudenak. Ez dago pertsonifikazio publikorik, eta, beraz, ez dute administrazio publikoaren izaera, eta, hertsiki, ezin dira 70/78 Legearen 1. artikuluan aipatzen diren administrazio-eremuekin parekatu”.

RENFE Zuzenbide Publikoko Erakundean emandako zerbitzuei dagokienez, enpresa publikoa izan zen hasieran. Horrela, Estatuko Zerbitzu Juridikoaren Zuzendaritza Nagusiak, 1986ko uztailaren 29ko irizpenean, honako hau adierazi zuen: “enpresa publiko bat, zeinaren oinarrizko ezaugarri definitzailea kudeatzen duen zerbitzu publikoaren estatu-titulartasuna den; lehen, administrazio-emakida araubideko enpresa pribatuen esku utzi zen”.

Txosten horretan ondorio hauek atera ziren: “Aurrekontuei buruzko urtarrilaren 4ko 11/1977 Lege Orokorra indarrean jarri zenetik, RENFE Estatuko Sozietate gisa kalifikatu behar da, lege horren 6.1.b) artikuluan jasotako kategorian, nortasun juridikoa duen zuzenbide publikoko erakunde gisa, eta, legez, bere jarduera ordenamendu juridiko pribatura egokitzen du. Hori dela eta, aipatutako Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 87. artikulutik 91. artikulura ezarritakoa aplikatu behar zaio, hain zuzen ere, Estatuko inbertsioak, Sozietateen inbertsioak eta Finantzaketa Jardun-programak arautzen dituzten Legea".

Estatuko Baltzu honen ezaugarri ziren oharrek Administrazio Publiko gisa onartua izatea eragozten zuten aurretiko zerbitzuen ondorioetarako.

Hala ere, Estatuko Administrazio Orokorraren Antolamenduari eta Funtzionamenduari buruzko apirilaren 14ko 6/1997 Legearen hirugarren xedapen iragankorrak 2.b) idatz-zatian xedatu zuen Aurrekontuen Lege Orokorraren 6. artikuluaren 1. paragrafoaren b) idatz-zatian jasotako erakundeak (besteak beste, Espainiako Trenbideen Sare Nazionala (RENFE) enpresa-erakunde publiko motara egokitzea.

Egokitzapen hori Zerga, Administrazio eta Gizarte Arloko Neurriei buruzko abenduaren 30eko 50/1998 Legearen 74. artikuluaren bidez gauzatu zen, Estatuko Administrazio Orokorraren Antolaketa eta Funtzionamenduari buruzko apirilaren 14ko 6/1997 Legera lege honen 43. artikuluaren 1. paragrafoaren b) idatz-zatian aurreikusitako Enpresa Erakunde Publiko gisa egokitzeko.

6/1997 Legeak aldatu egiten du Estatu-sozietateen izaera juridikoa. Hala, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 6.1.a) artikuluan jasotako ordenamendu juridiko pribatuak osoki arautzen dituen merkataritza-sozietateak izan ezik (haien izaera juridikoa edozein dela ere), artikulu horren 1.b) paragrafoan jasotako gainerako erakundeak egokitu egiten dira LOFAGEk sortutako enpresa-erakunde publiko motara, Espainiako Trenbide Ministerioaren mendeko Estatuko Administrazioaren parte izanik, trenbideko garraioa sustatzeko helburuarekin.

Ondorioz, RENFE Ente Publikoa 70/1978 Legearen 1. artikuluko Administrazio kontzeptuan sartuko litzateke, eta, beraz, bertan emandako zerbitzuak errekonozitzeko modukoak izango dira.

Ondoren, azaroaren 17ko 39/2003 Legearen bidez Trenbide Sektorean egindako erreformak ez du RENFE Enpresa Erakunde Publikoaren izaera juridikoa aldatzen. Erreforma horren helburua da azpiegiturak administratzeko eta zerbitzuak ustiatzeko jarduerak bereiztea eta trenbideko garraioa pixkanaka lehiakortasunera irekitzea.

Hala, lege honen lehenengo xedapen gehigarriak xedatzen du RENFE enpresa-erakunde publikoa Trenbide Azpiegituren Administratzailea (ADIF) izango dela aurrerantzean, eta bere gain hartzen ditu lege honetan tren-azpiegituren administratzaileari esleitutako eginkizunak. ADIFek, beraz, enpresa-erakunde publikoa izaten jarraitzen du, bere araudiak ezarritako mugen barruan kudeatzeko autonomiarekin, eta Sustapen Ministerioari atxikita dago.

Eta, bestetik, hirugarren xedapen gehigarriak RENFE-Operadora enpresa-erakunde publikoa sortzen du, LOFAGEn aurreikusitako organismo publiko gisa, nortasun juridiko propioarekin, jarduteko gaitasun osoarekin eta ondare propioarekin, Sustapen Ministerioari atxikita.

Aurrekoarekin bat etorriz, 70/1978 Legearen ondorioetarako, LOFAGE indarrean jarri zenetik RENFEn emandako zerbitzuen aldia aintzatetsi ahal izango litzateke, une horretatik aurrera Enpresa Erakunde Publikoaren izaera duelako, baina ez aurretik emandako zerbitzuak, Estatuko Sozietatea zelako eta, beraz, aipatutako Legearen aplikazio-eremutik kanpo zegoelako.

4. Ingalaterra Errege Akademiak.

Hala, Errege Akademiaren izaera juridikoa zehaztu behar da, eta, horretarako, haren izaera publikoa edo pribatua identifikatu behar da.

Aurreko pausu bezala, bere Estatutuetan, bere izendapenean eta Sektore publikoko enteen Inbentarioan (INVENTE) izena eman ez izanaren ondorioz, Errege Akademiak ez direla sektore publiko instituzionalaren parte ondorioztatu dezakegu.

Nolanahi ere, eta haien izaera kontuan hartuta, Espainiako Institutua zein institutua osatzen duten Errege Akademia Nazionalak zuzenbide publikoko korporazio gisa eratu dira, bakoitzaren estatutuei jarraiki, baina berezitasun batzuekin, sortzeko moduagatik eta helburuagatik.

Konstituzio Auzitegiak behin baino gehiagotan eman du entitate horien izaerari buruzko iritzia, eta abuztuaren 5eko 76/1983 Epaia nabarmendu behar da, honako hau baitio:

“Nahiz eta nagusiki xede pribatuak lortzera bideratuta egon, korporazio horiek osatzen dituzten kideen berezko helburuak, administrazio publikoen izaerarekin bat egiten dute, eta, zentzu horretan, haien organoen eraketa eta administrazio-funtzioak betetzen dituzten alderdi mugatuetan egiten duten jarduera, ulertu behar da Estatuak aipatutako korporazioei buruz ematen dituen oinarriei lotuta daudela, artikuluan aitortzen zaizkion eskumenak egikaritzean. 149.1.18.”.

Horrela, zuzenbide publikoko korporazioak, gaur egun, ez daude sektore publikoaren kontzeptuaren barruan sartuta, Administrazio Publikoen Administrazio Prozedura Erkidearen urriaren 1eko 39/2015 Legearen 2. artikulua ikusita, zeinak honako hau baitio laugarren apartatuan:

“Zuzenbide publikoko korporazioek beren araudi espezifikoari jarraituko diote legez esleitu zaizkien edo administrazio publiko batek delegatu dizkien funtzio publikoak betetzean, eta, modu osagarrian, lege honi.”

Egia bada, kontsultan adierazten den bezala, zuzenbide publikoko korporazioak administrazio publikotzat hartu zirela, Administrazioarekiko Auzien Jurisdikzioa arautzen duen Legearen 1.2 artikuluan ezarritakoaren arabera. Halakotzat hartzea, ordea, doktrina- eta jurisprudentzia-eztabaiden xede izan zen, eta ez zegoen horri buruzko aho bateko irizpiderik. Nolanahi ere, ikuspegi hori gaindituta geratzen da Herri Administrazioen Araubide Juridikoaren eta Administrazio Prozedura Erkidearen azaroaren 26ko 30/1992 Legearekin.

Beraz, ondoriozta dezakegu Errege Akademiak zuzenbide publikoko korporazioak direla, baina ez dela sektore publiko instituzionalaren parte, eta, beraz, ez dela bidezkoa aurretiko zerbitzuak aitortzea, ez baitago jasota Administrazio Publikoko aurretiko zerbitzuak aitortzeari buruzko abenduaren 26ko 70/1978 Legearen aplikazio-eremuan.

Aurreko guztia gorabehera, gogoratu behar da, zuzendaritza nagusi honen eskumenen araubidearen arabera, zuzendaritza nagusi honek egiten dituen kontsulten erantzunak informatzeko baino ez direla, eta, ondorioz, ez direla irizpide lotesleak, ez dutela ez eskubiderik ez eskubide-itxaropenik sortzen, eta ez dutela inolako loturarik sortzen dagozkien prozedura-motekin. Gainera, nahitaezko izaera edo izaera loteslerik ez dutenez, erantzun horien hartzaile diren organoek, hala badagokio, horietan jasotako iritziarekin bat ez datorren erabakia hartu ahal izango dute azkenean.

Buletin honetan jasotzen diren kontsulten erantzunek erantzuna emateko unean indarrean dagoen araudiaren arabera planteatutako galderei erantzuten diete, eta, beraz, erantzun horiek ondorengo lege-aldaketen edo ebazpen judizialen eragina jasan dezakete.