Funtzionarioen bizileku-betebeharraren indarraldia

Planteatutako gaia funtzionarioen bizileku-betebeharraren indarraldiari buruzkoa da.

Horretarako, lehenik eta behin, aplikatu beharreko esparru juridikoa aipatu behar da; izan ere, Konstituzioak berak ez ezik, Estatuko Funtzionario Zibilen Legearen Testu Artikulatuak (otsailaren 7ko 315/1964 Dekretuaren bidez onartua), Enplegatu Publikoaren Oinarrizko Estatutuaren Legearen Testu Bateginak (urriaren 30eko 5/2015 Legegintzako Errege Dekretuaren bidez onartua) (aurrerantzean, LEBEP) eta ondoren aipatuko diren beste arau batzuek ere osatzen dute.

Horrela, Konstituzioaren 19. artikuluaren lehen paragrafoak hau aldarrikatzen du: "espainiarrek bizilekua askatasunez aukeratzeko eta lurralde nazionalean zehar ibiltzeko eskubidea dute". Baina bizileku-betebeharra funtzionario publikoen estatutuak modu tradizionalean eratu duen elementuetako bat da. Eta indarrean jarraituko du jarraian garatuko diren baldintzetan; izan ere, bere oinarria da horiei dagokien zerbitzu publikoa zuzen eta egoki ematen dela bermatzea, eta, azken batean, Konstituzioaren agindu hau betetzea: interes orokorrak, eraginkortasuna, hierarkia, deskontzentrazioa eta koordinazioa objektibotasunez zerbitzatzea, legeari eta zuzenbideari bete-betean men eginez, Konstituzioaren 103. artikuluarekin bat etorriz.

Era berean, EKAFLren 77. artikuluak hau ezartzen du:

“1. Funtzionarioek bulegoa, bulegoa edo zerbitzua ematen duten tokia dagoen udalerrian bizi beharko dute.

2. Ingalaterra Saileko idazkariordeak, arrazoi justifikatuak direla medio, beste leku batean bizitzeko baimena eman ahal izango du, baldin eta hori bateragarria bada karguaren berezko eginkizunekin.”

EBZLTBk EKAFLren 77. artikulua espresuki indargabetu duen arren (artikulu horretan jasotzen da bizileku-betebeharra), betebehar horrek indarrean jarraitzen du EBZLren Xedapen Indargabetzaile Bakarrean aurreikusitakoaren babespean. “indargabetuta geratzen dira, azken xedapenetako laugarrenean ezarritako irismenarekin”.

Beraz, kontrako zentzuan, aurreko araudiko manuek, indargabetuta badaude ere, indarrean jarraituko dute “Funtzio Publikoaren Legeak eta horiek garatzeko erregelamenduzko arauak eman arte” eta “Estatutu honetan ezarritakoaren aurka ez doan bitartean”.

Beraz, eta aurrerago aipatuko den konklusioa aurreratzen bada ere, ulertu behar da EKAFLren 77. artikuluan aurreikusitako bizileku-betebeharrak indarrean jarraitzen duela, EBZLn aurreikusitakoaren aurka ez doan bitartean, betiere ondoren adieraziko diren baldintzetan interpretatzen bada.

Halaber, esan beharra dago autonomia-erkidegoko funtzio publikoaren araudian bizileku-betebeharrari buruzko aipamen espresuak daudela, eta dagokion eremu zehatzean aplikatuko direla.

Bestalde, nabarmendu beharra dago funtzionarioen kolektibo jakin batzuen arauketa espezifikoan berariaz aipatzen dela bizileku-betebeharra. Zehatz-mehatz, eta ez zehatz-mehatz, honako hauek nabarmendu behar dira:

Indar Armatuen kasuan, Indar Armatuetako Kideen Eskubideei eta Betebeharrei buruzko uztailaren 27ko 9/2011 Lege Organikoak bere artikuluan jasotzen du. 23, honi eskainia: “Egoitza eta helbidea”, honako hau:

“1. Militarraren bizilekua destinoko udalerria izango da. Beste bat ere izan daiteke, baldin eta bere betebeharrak behar bezala beteko dituela bermatzen bada, Defentsako ministroaren aginduz ezartzen diren modu eta baldintzetan.

2. Ingalaterra Militarrak bere unitatean jakinarazi behar du ohiko edo aldi baterako bizilekua non duen, bai eta beste edozein datu pertsonal ere, zerbitzuaren beharrek hala eskatzen badute, non dagoen jakiteko.”

Bestalde, Langile Militarren Bateraezintasunei buruzko otsailaren 21eko 517/1986 Errege Dekretuak honako hau dio bere artikuluan: 16.2 “Jarduera bateragarri oro gauzatzea ez da aitzakia izango bizileku-betebeharrerako, lanpostuak edo karguak eskatzen duen lantokira joateko, horiek egitean atzerapenerako, arduragabekeriarako edo arduragabekeriarako, ezta militarrak zerbitzurako etengabe prest egoteko funtsezko betebeharrari kalte egiteko ere”.

Horrez gain, gogoratu behar da bai Indar Armatuen Diziplina Araubideari buruzko abenduaren 4ko 8/2014 Lege Organikoan (5. artikulua), bai Zigor Kode Militarrean (5. artikulua). 56.1) bizilekua izateko betebeharraren arau-hausteak tipifikatzen dira, falta arin batetik delitu batera, destinoa edo bizilekua uztearen kasuan.

Polizia Nazionalaren kasuan, Polizia Nazionaleko Langileen Araubidearen uztailaren 28ko 9/2015 Lege Organikoak 9.s) artikuluan honako betebehar hauek ezartzen ditu: “Destinoko plantillaren arabera zehazten den lurralde eremuan bizitzea. Horretarako, polizia nazionalen bizilekua baimenduko den lurralde-eremu hori zehazteko irizpide objektiboak ezarriko dira, eta, nolanahi ere, zerbitzua behar bezala betetzen dela bermatuko da"..

Bestalde, Guardia Zibilaren kasuan, Guardia Zibileko kideen eskubide eta betebeharrak arautzen dituen urriaren 22ko 11/2007 Lege Organikoak, 21. artikuluan, "Egoitza eta helbidea", adierazi honako hau:

"1. Betebehar profesionalak behar bezala betetzen direla bermatzen bada, bizilekua beste udalerri batean ezartzeko baimena eman ahal izango da, erregelamenduz xedatutako moduan eta baldintzetan.

2. Ingalaterra Guardia Zibilak bere ohiko edo aldi baterako bizilekuaren berri eman beharko du bere unitatean, lokalizazioa errazteko. Nolanahi ere, lokalizazio-bitartekoak eman beharko dira, Guardia Zibil orori bere betebehar profesionalak puntualki artatzea ahalbidetuko diotenak".

Aipatzekoa da, halaber, 274/2018 Errege Dekretua, maiatzaren 11koa, Guardia Zibileko langileen bizilekua, joan-etorriak eta lokalizazioa arautzen dituena.

Beste arau batzuetan ere agertzen da bizileku-betebeharra. Hala, Administrazio Publikoen Zerbitzupeko Langileen Elkartuezintasunei buruzko abenduaren 26ko 53/1984 Legearen 20. artikulua aipa daiteke, honako hau ezartzen baitu:

“2. Jarduera bateragarri oro gauzatzea ez da aitzakia izango bizileku-betebeharrerako, bere postuak edo karguak eskatzen duen lantokira joateko, ez eta atzerapenerako, arduragabekeriarako edo arduragabekeriarako ere. Aplikatu beharreko diziplina-araubideko arauen arabera kalifikatuko eta zigortuko dira hutsegiteak, eta dagokion ebazpenean hutsegite larritzat edo oso larritzat jotzen bada, automatikoki ezeztatuko da baimena edo bateragarritasun-aitorpena”

Bestalde, zerbitzuen ondoriozko kalte-ordainei buruzko maiatzaren 24ko 462/2002 Errege Dekretuaren 3. artikuluak honako hau ezartzen du:

“1. Kalte-ordaina jasotzeko eskubidea duten zerbitzu-eginkizunak dira aurreko artikuluan aipatutako langileei agintzen zaizkien eginkizun bereziak, baldin eta langile horiek beren egoitza ofiziala dagoen udalerritik kanpo lan egin behar badute, hau da, ohiko lanpostuaren jarduerak egiten diren bulego edo bulegoari dagokion udal-mugartetik kanpo lan egin behar badute, salbu eta, espresuki eta indarrean dagoen legeriaren arabera, langileak lanpostu horri dagokion udalerritik kanpo bizitzea baimendu bada eta egoera hori adierazten duen aginduan edo pasaportean jasota badago.

Baimen horrek ez du aldatzen egoitza ofizialaren kontzeptua; beraz, ezin izango da zerbitzu-eginkizuntzat hartu bizilekua izateko baimena duen lekutik lantokiraino joateko ohiko bidaia, nahiz eta lantokiak udal-mugarte desberdinetan egon.”

Arau horrek bizileku-betebeharra ere aipatzen du, eta ideia hau azpimarratzen du: azken batean, funtzionarioa bere bizilekua aukeratzeak ez dio zama eragin behar Administrazioari, eta azaltzen du ez dela zerbitzu-eginkizuntzat hartuko funtzionarioak aukeratutako lekutik lantokira joateko ohiko bidaia.

Aipatutako arau horiek guztiak modu sistematikoan interpretatuz gero, ondorioztatzen da bizileku-betebeharrak izaera mediala duela; izan ere, bere funtzioa betetzen du funtzionarioek Konstituzioak Administrazioari esleitzen dizkion funtzioak behar bezala bete ditzaten ahalbidetzea, eta bere oinarria da, hain zuzen ere, langile horiei dagokien zerbitzu publikoa behar bezala emango dela bermatzea.

Horren ildotik, Konstituzio Auzitegiak apirilaren 23ko 102/2001 epaian adierazi duenez, “kolektibo jakin batzuetako kide batzuek, Konstituzioaren aldetik garrantzitsua den helburu baten zerbitzura betetzen duten eginkizunaren ondorioz, muga espezifikoak dituzte eta, juridikoki, zorrotzagoak dira beren oinarrizko eskubideetan, eta ez zaizkie herritar guztiei dagozkien mugak bakarrik aplikatzen”, besteak beste, bizileku-askatasunerako oinarrizko eskubideari dagokionez.

Hala ere, lotura bereziko edo nagusitasun bereziko harremanen esparruan –funtzionario publikoaren eta zerbitzuak ematen dituen administrazioaren arteko harremanari eman ohi zaion kalifikazioa da hori–, bat-etortze praktikoa lortu behar da: oinarrizko eskubideak ezin dira sakrifikatu lotura bereziko harremanaren mesedetan, eta harreman horren funtzioa ere ezin dute eragotzi.

Hau da, behar-beharrezkoa da oreka puntu bat lortzea, bi premisa horiek dituzten helburuak ahalik eta modu eraginkorrenean asetzea ahalbidetuko duena. Horregatik, zerbitzari publiko gisa dituen betebeharrak oinarrizko eskubideen argitan ikusi behar dira nahitaez; eta eskubide horiek, funtzionario publiko direnean, zerbitzu publikoak dakartzan betebehar, zama eta betebeharrekin talka edo kontraesanean ez erortzeko moduan erabili behar dira.

Horrela, adierazi den bezala, bizileku-betebeharra funtzionarioei aplikatu beharreko araubide juridikoaren zati gisa hartu da, batzuetan berariaz, EKAFLn gertatzen den bezala, eta beste batzuetan isilbidez, bizileku-betebeharra norainokoa finkatzeko funtsezkoa den gai jakin batzuetan gertatzen den bezala: bateraezintasunak (1996ko azaroaren 5eko AGa), aplikatu beharreko tributazio-araubidea (2005eko martxoaren 21eko AGa), hiri-errentamenduak (167/1997 AKE), diziplina-araubidearen ondoriozko kalte-ordainak edo zerbitzu-baimenak, besteak beste.

Bestalde, jurisprudentziak behin eta berriz adierazi duenez, funtzionarioei ezarritako bizileku-betebeharrak ez du talka egiten Espainiako Konstituzioaren 19. artikuluan jasotako oinarrizko eskubidearekin (besteak beste, SSTS, 1985eko otsailaren 22koa eta 1992ko otsailaren 17koa; SAP Santa Cruz de Tenerife, 1993ko abenduaren 21ekoa).

Ezin da ahaztu funtzionarioak, herritar izatearen kalterik gabe, beste baldintza bat ere baduela: funtzionario publiko izatea. Kategoria hori borondatez hartzen du bere gain, eta, kontuan hartuta zer eginkizun eta ahal dituen eta zer interes kudeatzen dituen, araubide juridiko bat ere onartzen du, bere betebeharrak zuzen eta zorrotz beteko dituela bermatu ahal izateko, eta Funtsezko Araua ezin da baliatu modu baliozkoan eta libreki bere gain hartutako betebeharrak arbitrarioki ez betetzeko.

Hala ere, oinarrizko arauaren argitan, egoitza-betebeharra onargarria izango da, baldin eta betebehar hori lege-mailako arau baten bidez ezarrita badago, edo karguan eraginkortasunez jardun behar dela edo betetzen den funtzio publikoa berezia dela ondorioztatzeko modukoa bada.

Premisa horietatik abiatuta, azkenaldian onetsi diren Funtzio Publikoaren arau erregulatzaileek bizileku-betebeharra jaso izan dute, ez hainbeste ikuspegi formal batetik, baizik eta ikuspegi material batetik.

Horrela, ordenamendu juridikoan agertu diren azken arauek bizileku-betebeharra lotzen dute bere karguari dagozkion lanaldia, ordutegia eta eginkizunak zorrozki betetzearekin, eta aukera ematen dute funtzionarioaren egoitza pertsonala eta egoitza ofiziala bat ez etortzeko. Azken hori egoitza, bulegoa, bulegoa edo zerbitzuak ematen dituen administrazio edo organismoaren lokala dagoen udalerri edo herrikoa izango da, baldin eta bermatzen bada beste udalerri edo herri batean bizitzeak eginkizunak behar bezala betetzea ahalbidetuko duela eta ez duela zerbitzu publikoa urrituko.

Gainera, egoitza, bulegoa edo zerbitzuak ematen dituen lokala dagoen tokikoa ez den beste herri batean finkatzen bada bizilekua, horrek ezin du aplikatu behar zaien araubide juridikoa aldatu (bateraezintasunak, baimenak eta lizentziak, zerbitzuagatiko kalte-ordainak), eta, hala, bizileku pertsonala bizileku ofizialaren leku berean finkatuta edukiz gero legokiokeena baino tratu onuragarriagoa lortzen dute.

Era berean, edozein kasutan, destinokoa ez den udalerri edo herri batean bizitzea eragotzi ahal izango zaie, beren ezaugarriak kontuan hartuta, lantokitik hurbil egotea ezinbesteko elementutzat jotzen den lanpostuetan lan egiten duten funtzionarioei; horrela, saihestu egingo da, nahiz eta herri horretako eguneroko ibilbidea alda dezaketen elementuak egon (trafikoa, natura-hondamendiak, ingurumen-faktoreak, greba orokorrak, desordena publikoak, salbuespen-egoerak, etab.). ez eragotzi funtzionarioak zerbitzua ematen jarrai dezan.

Esandakoan oinarrituta, ulertu izan da ezen, nahiz eta TRLEBEPek EKLTBren 77. artikulua, bizileku-betebeharra jasotzen duena, berariaz indargabetu, betebehar horrek indarrean jarraitzen duela, jada aipatutako Xedapen Indargabetzaile Bakarrean aurreikusitakoaren babesean. Hala, EAFLren 77. artikuluan aurreikusitako bizileku-betebeharrak indarrean jarraitzen du, EBZLn aurreikusitakoaren aurka ez doan bitartean, betiere adierazitako baldintzetan interpretatzen bada, hau da, edozein kasutan, beste herri edo udalerri batean bizitzeak bere karguari dagozkion lanaldi, ordutegi eta eginkizunak zorrotz betetzea bermatu beharko du, eta ezin izango du aplikatu beharreko araubide juridikoa aldatu (bateraezintasunak, baimenak, lizentziak, zerbitzuaren ondoriozko kalte-ordainak), bere bizilekuan bertan finkatu zaion tratu onuragarriagoa lortuz.

Horrez gain, gogorarazi behar da funtzionarioen kolektibo jakin batzuei aplikatzekoak diren hainbat arauk osatu egiten dutela bizileku-betebeharraren konfigurazioa, hala nola Indar Armatuei aplikatzekoa den arauketak.

Beraz, eta laburpen gisa, nahiz eta bizileku-betebeharra kualifikatuta egon kolektibo jakin batzuetako kide izatearen arabera edo esleitzen zaizkien eginkizunak kontuan hartuta –Indar Armatuen kasuan, adibidez–, funtzionarioak ohiko lanpostuko jarduerak egiten diren bulegoa edo bulegoa dagoen udalerritik kanpo bizi badira, arestian aipatutako irizpidea aplikatu beharko da, hau da, bizilekuak ez du baldintzatu behar noiz eta noiz bete behar duen betebehar hori, hau da, ez du arriskuan jarri behar zerbitzu, ordutegi eta zerbitzu partikularraren karguari dagozkion funtzio gehigarriak.

Aurreko guztia gorabehera, gogoratu behar da, zuzendaritza nagusi honen eskumenen araubidearen arabera, zuzendaritza nagusi honek egiten dituen kontsulten erantzunak informatzeko baino ez direla, eta, ondorioz, ez direla irizpide lotesleak, ez dutela ez eskubiderik ez eskubide-itxaropenik sortzen, eta ez dutela inolako loturarik sortzen dagozkien prozedura-motekin. Gainera, nahitaezko izaera edo izaera loteslerik ez dutenez, erantzun horien hartzaile diren organoek, hala badagokio, horietan jasotako iritziarekin bat ez datorren erabakia hartu ahal izango dute azkenean.

Buletin honetan jasotzen diren kontsulten erantzunek erantzuna emateko unean indarrean dagoen araudiaren arabera planteatutako galderei erantzuten diete, eta, beraz, erantzun horiek ondorengo lege-aldaketen edo ebazpen judizialen eragina jasan dezakete.