Vigència del deure de residència del personal funcionari

La qüestió plantejada versa sobre la vigència del deure de residència del personal funcionari.

Per a això, en primer lloc, cal referir-se el marc jurídic d'aplicació, que està constituït, a més de per la pròpia Constitució, pel Text Articulat de la Llei de Funcionaris Civils de l'Estat, aprovat pel Decret 315/1964, de 7 de febrer (LFCE, d'ara en avant), el Text refós de la Llei de l'Estatut Bàsic de l'Empleat públic, aprovat per Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre (TRLEBEP, d'ara en avant) i la diferents normes que s'assenyalaran a continuació.

Així, el paràgraf primer de l'article 19 de la Constitució proclama que "els espanyols tenen dret a triar lliurement la seua residència i a circular pel territori nacional". Però el deure de residència és un dels elements que de manera tradicional ha configurat l'estatut dels funcionaris públics. I ha de continuar afirmant-se la seua vigència en els termes que es desenvoluparà a continuació, atés que troba el seu fonament en la necessitat de garantir la correcta i adequada prestació del servei públic que a aquells correspon i, en última instància, del compliment del mandat constitucional de servir amb objectivitat els interessos generals, eficàcia, jerarquia, desconcentració, i coordinació amb ple sotmetiment a la llei i al Dret, d'acord amb l'article 103 de la Constitució.

Així mateix, l'art. 77 de la LFCE establix:

“1. Els funcionaris hauran de residir en el terme municipal on radique l'oficina, dependència o lloc on presten els seus serveis.

2. Per causes justificades, el Sotssecretari del Departament podrà autoritzar la residència en lloc diferent, sempre que això siga compatible amb l'exacte compliment de les tasques pròpies del càrrec.”

Malgrat que el TRLEBEP ha derogat expressament l'article 77 LFCE, article en què es recull el deure de residència, dit deure continua vigent a l'empara del que es preveu en la Disposició Derogatòria Única del TRLEBEP, que establix que “queden derogades amb l'abast establit en la disposició final quarta”.

En conseqüència, a sensu contrari, els preceptes de la normativa anterior, fins i tot derogats, mantindran la seua vigència “fins que es dicten les Lleis de Funció Pública i les normes reglamentàries de desenvolupament” i “en tant no s'oposen al que s'estableix en este Estatut”.

Per tant i encara que s'avança la conclusió que s'assenyalarà més endavant, ha d'entendre's que el deure de residència previst en l'article 77 de la LFCE, en tant no s'oposa al que es preveu en el TRLEBEP, continua vigent, sempre que s'interprete en els termes que s'indicaran posteriorment.

Així mateix, cal assenyalar l'existència de referències expresses al deure de residència en normativa de funció pública autonòmica, que s'aplicaran en el seu concret àmbit.

D'altra banda, destacar que en la regulació específica de determinats col·lectius de funcionaris es fa referència expressa al deure de residència. En concret, i de forma no exhaustiva, cal ressaltar els següents:

En el cas de les Forces Armades, la Llei orgànica 9/2011, de 27 de juliol, de drets i deures dels membres de les Forces Armades recull en el seu art. 23, dedicat a “Residència i domicili”, el següent:

“1. El lloc de residència del militar serà el del municipi de la seua destinació. També podrà ser un diferent sempre que s'assegure l'adequat compliment de les seues obligacions, en els termes i amb les condicions que s'establisquen per ordre del Ministre de Defensa.

2. El militar té l'obligació de comunicar en la seua unitat el lloc del seu domicili habitual o temporal, així com qualsevol altra dada de caràcter personal que faça possible la seua localització si les necessitats del servei l'exigeixen.”

Per part seua, el Reial decret 517/1986, de 21 de febrer, d'incompatibilitats del personal militar, assenyala en el seu art. 16.2 que “L'exercici de qualsevol activitat compatible no servirà d'excusa al deure de residència, a l'assistència al lloc de treball que requerisca el lloc o càrrec, a l'endarreriment, negligència o descuit en l'acompliment d'aquests, ni el menyscapte del deure fonamental de disponibilitat permanent del militar per al servei”.

Addicionalment, cal recordar que tant en la Llei orgànica 8/2014, de 4 de desembre, de Règim Disciplinari de les Forces Armades (art.5) com en el Codi Penal Militar (art. 56.1) es tipifiquen les infraccions del deure de residència, des d'una falta lleu fins a un delicte en el cas de l'abandó de la destinació o residència.

En el cas de la Policia Nacional, la Llei orgànica 9/2015, de 28 de juliol, de Règim de Personal de la Policia Nacional establix en el seu 9.s) l'obligació de: “Residir en l'àmbit territorial que es determine en funció de la plantilla de destinació. A aquest efecte, es fixaran els criteris objectius sobre la base dels quals serà determinat aquest àmbit territorial, on s'autoritzarà la residència dels Policies Nacionals, garantint-se, en tot cas, l'adequat compliment del servei”.

Per part seua, en el cas de la Guàrdia Civil, la Llei orgànica 11/2007, de 22 d'octubre, reguladora dels drets i deures dels membres de la Guàrdia Civil, en el seu article 21, "Residència i domicili", assenyala el següent:

"1. Sempre que s'assegure l'adequat compliment de les obligacions professionals, podrà autoritzar-se, en els termes i condicions que reglamentàriament s'establisquen, la fixació del domicili en un municipi diferent del de destinació.

2. El Guàrdia Civil tindrà l'obligació de comunicar en la seua unitat el lloc del seu domicili habitual o temporal a fi de facilitar la seua localització. En tot cas, s'hauran de facilitar els mitjans de localització que permeten a tot Guàrdia Civil atendre puntualment les seues obligacions professionals".

També cal esmentar en este sentit el Reial decret 274/2018, d'11 de maig, pel qual es regula la residència, desplaçaments i localització del personal de la Guàrdia Civil.

El deure de residència també és present en altres normes. Així, cal portar a col·lació l'article 20 de la Llei 53/1984, de 26 de desembre, d'Incompatibilitats del personal al servei de les Administracions Públiques, que establix:

“2. L'exercici de qualsevol activitat compatible no servirà d'excusa al deure de residència, a l'assistència al lloc de treball que requerisca el seu lloc o càrrec, ni a l'endarreriment, negligència o descuit en l'acompliment d'aquests. Les corresponents mancades seran qualificades i sancionades conforme a les normes que es continguen en el règim disciplinari aplicable, quedant automàticament revocada l'autorització o reconeixement de compatibilitat si en la resolució corresponent es qualifica de falta greu o molt greu”

D'altra banda, l'article 3 del Reial decret 462/2002, de 24 de maig, sobre indemnitzacions per raó del servei, establix:

“1. Són comissions de servei amb dret a indemnització les comeses especials que circumstancialment s'ordenen al personal comprés en l'article anterior i que haja d'exercir fora del terme municipal on radique la seua residència oficial, entenent-se com a tal el terme municipal corresponent a l'oficina o dependència en què es desenvolupen les activitats del lloc de treball habitual, llevat que, de manera expressa i segons la legislació vigent, s'haja autoritzat la residència del personal en terme municipal diferent al corresponent a aquest lloc de treball i es faça constar en l'ordre o passaport en què es designe la comissió tal circumstància.

Aquesta autorització no altera el concepte de residència oficial pel que, en cap cas, podrà tindre la consideració de comissió de servei el desplaçament habitual des del lloc on s'estiga autoritzat a residir fins al del centre de treball, encara que aquests es troben en termes municipals diferents.”

Esta norma també es refereix al deure de residència, incidint en la idea que, en última instància, l'elecció del funcionari del seu lloc de residència no ha de suposar una càrrega per a l'Administració, explicitant que en cap cas podrà tindre la consideració de comissió de servei el desplaçament habitual des del lloc triat pel funcionari fins al centre de treball.

D'una interpretació sistemàtica del conjunt de normes assenyalades es deriva que el deure de residència té un caràcter medial puix que complix la funció permetre que el personal funcionari desenvolupe correctament les funcions constitucionalment atribuïdes a la pròpia Administració i troba el seu fonament, precisament, a garantir la correcta prestació del servei públic que li correspon a aquest personal.

En este sentit, com ha indicat el Tribunal Constitucional en la seua Sentència 102/2001, de 23 d'abril, “existeixen membres de determinats col·lectius que, en virtut de la funció que exerceixen al servei d'un objectiu constitucionalment rellevant, queden sotmesos a limitacions específiques i, jurídicament més estrictes en els seus drets fonamentals, no aplicant-se'ls únicament els límits comuns a tots els ciutadans”, en relació, entre altres, amb el dret fonamental a la llibertat de residència.

No obstant això, s'entén que en el marc de les relacions d'especial subjecció o de supremacia especial, que és la qualificació que tradicionalment s'ha donat a la relació existent entre el funcionari públic i l'Administració en la qual presta serveis, cal aconseguir una concordança pràctica: ni poden sacrificar-se els drets fonamentals en nom de la relació de subjecció especial, ni la funció d'aquesta pot ser impossibilitada per aquells.

És a dir, és necessari aconseguir un punt d'equilibri que permeta, de la manera més eficaç possible, satisfer els objectius que persegueixen totes dues premisses. Per aquest motiu les obligacions com a servidor públic han de ser vistes, necessàriament, a la llum dels drets fonamentals; i aquests, han d'exercir-se, quan s'ostenta la condició de funcionari públic, de tal manera que no entren en col·lisió o contradicció amb els deures, càrregues i obligacions que comporta el servei públic.

Així, com s'ha indicat, el deure de residència s'ha contemplat com a part del règim jurídic aplicable al personal funcionari, unes vegades de manera expressa, com ocorre en la LFCE; i altres vegades, de manera tàcita, com ocorre en determinades matèries en les quals el deure de residència és fonamental per a fixar el seu abast: incompatibilitats (STS de 5 novembre de 1996), règim de tributació aplicable (STS de 21 de març de 2005), arrendaments urbans (STC 167/1997, de 13 d'octubre), indemnitzacions per raó del servei o permisos i llicències, règim disciplinari, entre altres.

D'altra banda, com a reiterada jurisprudència ha posat de manifest, el deure de residència imposat als funcionaris no entra en col·lisió amb el dret fonamental contemplat en l'article 19 de la Constitució Espanyola (entre altres, SSTS de 22 de febrer de 1985 i 17 de febrer de 1992; SAP Santa Cruz de Tenerife de 21 de desembre de 1993).

No cal oblidar que el personal funcionari, sense perjudici de la seua condició de ciutadà, ostenta una altra condició més, la de funcionari públic, categoria que assumeix voluntàriament i que, tenint en compte les funcions i potestats que exerceix i els interessos que gestiona, implica també l'assumpció d'un règim jurídic que permeta garantir el correcte i estricte compliment dels seus deures sense que puga invocar-se la Norma Fonamental per a incomplir arbitràriament les obligacions vàlida i lliurement assumides.

No obstant això, a la llum de la Norma Fonamental, el deure de residència serà admissible sempre que el mateix estiga impost, bé per una norma amb rang de llei, o bé es puga deduir de la necessitat de l'eficàcia en l'acompliment del càrrec o de la singularitat de la funció pública que s'exercisca.

Partint d'estes premisses, les diferents normes reguladores de la Funció Pública que s'han aprovat en els últims temps, han vingut contemplant el deure de residència, no tant des d'un punt de vista formal, sinó des d'una perspectiva material.

Així, les últimes normes que han aparegut en l'ordenament jurídic, vinculen el deure de residència a l'estricte compliment de la jornada, horari i funcions pròpies del seu càrrec, permetent que la residència personal del funcionari no coincidisca amb l'oficial, entenent per aquesta última la del municipi o localitat en la qual radique la seu, dependència, oficina o local de l'Administració o Organisme en el qual presta serveis, sempre que es garantisca que la residència en un altre municipi o localitat permetrà el correcte acompliment de les seues funcions i no suposarà un minvament o un menyscapte del servei públic.

A més, la fixació de la residència en una altra localitat diferent de la del lloc on es trobe la seu, dependència, oficina o local on preste serveis, no pot donar lloc a l'alteració del règim jurídic que els resulte d'aplicació (incompatibilitats, permisos i llicències, indemnitzacions per raó del servei), obtenint un tracte més beneficiós que el que li correspondria de tindre fixada la seua residència personal en el mateix lloc que la seua residència oficial.

Així mateix, s'entén que, en tot cas, es podrà impedir que fixen la seua residència en municipi o localitat diferent a la de destinació, aquells funcionaris que venir exercint llocs de treball que, atenent de les seues característiques, es considere element essencial per a la seua correcta prestació la proximitat a lloc de treball, evitant així que, encara que concórreguen elements que puguen alterar el discórrer diari de l'esmentada localitat (trànsit, catàstrofes naturals, factors mediambientals, vagues generals, desordres públics, estats d'excepció, etc.) no impedisquen que el funcionari puga continuar la prestació del servei.

Amb base en l'indicat, s'ha vingut entenent que, malgrat que TRLEBEP ha derogat expressament l'article 77 LFCE, que recull el deure de residència, dit deure continua vigent a l'empara del que es preveu en la Disposició Derogatòria Única, ja assenyalada. Així, el deure de residència previst en l'article 77 LFCE, en tant no s'oposa al que es preveu en el TRLEBEP, continua vigent, sempre que s'interprete en els termes exposats, és a dir, en tot cas, la residència en localitat o municipi diferent, haurà de garantir l'estricte compliment de jornada, horari i funcions pròpies del seu càrrec, i no podrà suposar l'alteració del règim jurídic que els resulte d'aplicació (incompatibilitats, permisos, llicències, indemnitzacions per raó del servei), obtenint un tracte més beneficiós que el que li correspondria de tindre fixada la seua residència personal en el mateix lloc que la seua residència oficial.

Addicionalment, cal recordar que de manera expressa diferents normes aplicables a determinats col·lectius de personal funcionari fan una configuració completa del deure de residència, com és el cas de la regulació aplicable a les Forces Armades.

Per tant, i a manera de resum, sense perjudici que el deure de residència es troba qualificat en funció de la pertinença a determinats col·lectius o en atenció a les funcions que els siguen encomanades, com és el cas de les Forces Armades, en el cas que el personal funcionari residisca en municipi diferent a aquell en el qual es trobe l'oficina o dependència en què es desenvolupen les activitats del lloc de treball habitual, haurà d'aplicar-se el criteri assenyalat anteriorment, és a dir, que la residència no comprometa el puntual compliment del deure relatiu a la prestació del servei i, en particular, la jornada, horari i funcions del seu càrrec, no havent d'imposar càrregues addicionals a l'Administració.

Tot l'anterior s'indica sense perjudici de recordar que, d'acord amb el règim de competències d'este centre directiu, les respostes a consultes que emet esta direcció general posseïxen caràcter merament informatiu i, en conseqüència, no tenen caràcter de criteri vinculant, ni originen drets ni expectatives de dret, ni impliquen cap vinculació amb el tipus de procediments a què es referisquen. A més, en mancar de caràcter preceptiu o vinculant, els òrgans destinataris d'aquestes respostes podran, si escau, adoptar finalment una decisió que no es corresponga amb el parer contingut en aquestes.

Les respostes a consultes contingudes en este butlletí atenen de les qüestions plantejades a la llum de la normativa vigent en el moment de la seua emissió, de manera que aquestes respostes poden veure's afectades per modificacions legislatives posteriors o resolucions judicials.