La cuestión planteada versa sobre la vigencia del deber de residencia del personal funcionario.

Para ello, en primer lugar, cabe referirse el marco jurídico de aplicación, que está constituido, además de por la propia Constitución, por el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por el Decreto 315/1964, de 7 de febrero (LFCE, en adelante), el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TRLEBEP, en adelante) y la distintas normas que se señalarán a continuación.

Así, el párrafo primero del artículo 19 de la Constitución proclama que "los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional". Pero el deber de residencia es uno de los elementos que de forma tradicional ha configurado el estatuto de los funcionarios públicos. Y debe seguir afirmándose su vigencia en los términos que se va a desarrollar a continuación, dado que encuentra su fundamento en la necesidad de garantizar la correcta y adecuada prestación del servicio público que a aquéllos corresponde y, en última instancia, del cumplimiento del mandato constitucional de servir con objetividad los intereses generales, eficacia, jerarquía, desconcentración, y coordinación con pleno sometimiento a la ley y al Derecho, de acuerdo con el artículo 103 de la Constitución.

Asimismo, el art. 77 de la LFCE establece:

“1. Los funcionarios deberán residir en el término municipal donde radique la oficina, dependencia o lugar donde presten sus servicios.

2. Por causas justificadas, el Subsecretario del Departamento podrá autorizar la residencia en lugar distinto, siempre y cuando ello sea compatible con el exacto cumplimiento de las tareas propias del cargo.”

Pese a que el TRLEBEP ha derogado expresamente el artículo 77 LFCE, artículo en que se recoge el deber de residencia, dicho deber sigue vigente al amparo de lo previsto en la Disposición Derogatoria Única del TRLEBEP, que establece que “quedan derogadas con el alcance establecido en la disposición final cuarta”.

En consecuencia, a sensu contrario, los preceptos de la normativa anterior, aun derogados, mantendrán su vigencia “hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo” y “en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto”.

Por tanto y aunque se adelanta la conclusión que se señalará más adelante, ha de entenderse que el deber de residencia previsto en el artículo 77 de la LFCE, en tanto no se opone a lo previsto en el TRLEBEP, continúa vigente, siempre que se interprete en los términos que se indicarán posteriormente.

Asimismo, cabe señalar la existencia de referencias expresas al deber de residencia en normativa de función pública autonómica, que se aplicarán en su concreto ámbito.

Por otro lado, destacar que en la regulación específica de determinados colectivos de funcionarios se hace referencia expresa al deber de residencia. En concreto, y de forma no exhaustiva, cabe resaltar los siguientes:

En el caso de las Fuerzas Armadas, la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas recoge en su art. 23, dedicado a “Residencia y domicilio”, lo siguiente:

“1. El lugar de residencia del militar será el del municipio de su destino. También podrá ser uno distinto siempre que se asegure el adecuado cumplimiento de sus obligaciones, en los términos y con las condiciones que se establezcan por orden del Ministro de Defensa.

2. El militar tiene la obligación de comunicar en su unidad el lugar de su domicilio habitual o temporal, así como cualquier otro dato de carácter personal que haga posible su localización si las necesidades del servicio lo exigen.”

Por su parte, el Real Decreto 517/1986, de 21 de febrero, de incompatibilidades del personal militar, señala en su art. 16.2 que “El ejercicio de cualquier actividad compatible no servirá de excusa al deber de residencia, a la asistencia al lugar de trabajo que requiera el puesto o cargo, al atraso, negligencia o descuido en el desempeño de los mismos, ni el menoscabo del deber fundamental de disponibilidad permanente del militar para el servicio”.

Adicionalmente, cabe recordar que tanto en la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas (art.5) como en el Código Penal Militar (art. 56.1) se tipifican las infracciones del deber de residencia, desde una falta leve hasta un delito en el caso del abandono del destino o residencia.

En el caso de la Policía Nacional, la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional establece en su 9.s) la obligación de: “Residir en el ámbito territorial que se determine en función de la plantilla de destino. A tal efecto, se fijarán los criterios objetivos en base a los cuales será determinado dicho ámbito territorial, donde se autorizará la residencia de los Policías Nacionales, garantizándose, en todo caso, el adecuado cumplimiento del servicio”.

Por su parte, en el caso de la Guardia Civil, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en su artículo 21, "Residencia y domicilio", señala lo siguiente:

"1. Siempre que se asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones profesionales, podrá autorizarse, en los términos y condiciones que reglamentariamente se establezcan, la fijación del domicilio en un municipio distinto del de destino.

2. El Guardia Civil tendrá la obligación de comunicar en su unidad el lugar de su domicilio habitual o temporal con objeto de facilitar su localización. En todo caso, se deberán facilitar los medios de localización que permitan a todo Guardia Civil atender puntualmente sus obligaciones profesionales".

También cabe mencionar en este sentido el Real Decreto 274/2018, de 11 de mayo, por el que se regula la residencia, desplazamientos y localización del personal de la Guardia Civil.

El deber de residencia también está presente en otras normas. Así, cabe traer a colación el artículo 20 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, que establece:

“2. El ejercicio de cualquier actividad compatible no servirá de excusa al deber de residencia, a la asistencia al lugar de trabajo que requiera su puesto o cargo, ni al atraso, negligencia o descuido en el desempeño de los mismos. Las correspondientes faltas serán calificadas y sancionadas conforme a las normas que se contengan en el régimen disciplinario aplicable, quedando automáticamente revocada la autorización o reconocimiento de compatibilidad si en la resolución correspondiente se califica de falta grave o muy grave”

Por otro lado, el artículo 3 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, establece:

“1. Son comisiones de servicio con derecho a indemnización los cometidos especiales que circunstancialmente se ordenen al personal comprendido en el artículo anterior y que deba desempeñar fuera del término municipal donde radique su residencia oficial, entendiéndose como tal el término municipal correspondiente a la oficina o dependencia en que se desarrollen las actividades del puesto de trabajo habitual, salvo que, de forma expresa y según la legislación vigente, se haya autorizado la residencia del personal en término municipal distinto al correspondiente a dicho puesto de trabajo y se haga constar en la orden o pasaporte en que se designe la comisión tal circunstancia.

Dicha autorización no altera el concepto de residencia oficial por lo que, en ningún caso, podrá tener la consideración de comisión de servicio el desplazamiento habitual desde el lugar donde se esté autorizado a residir hasta el del centro de trabajo, aunque éstos se encuentren en términos municipales distintos.”

Esta norma también se refiere al deber de residencia, incidiendo en la idea de que, en última instancia, la elección del funcionario de su lugar de residencia no debe suponer una carga para la Administración, explicitando que en ningún caso podrá tener la consideración de comisión de servicio el desplazamiento habitual desde el lugar elegido por el funcionario hasta el centro de trabajo.

De una interpretación sistemática del conjunto de normas señaladas se deriva que el deber de residencia tiene un carácter medial por cuanto cumple la función permitir que el personal funcionario desarrolle correctamente las funciones constitucionalmente atribuidas a la propia Administración y encuentra su fundamento, precisamente, en garantizar la correcta prestación del servicio público que le corresponde a dicho personal.

En este sentido, como ha indicado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 102/2001, de 23 de abril, “existen miembros de determinados colectivos que, en virtud de la función que desempeñan al servicio de un objetivo constitucionalmente relevante, quedan sometidos a limitaciones específicas y, jurídicamente más estrictas en sus derechos fundamentales, no aplicándoseles únicamente los límites comunes a todos los ciudadanos”, en relación, entre otros, con el derecho fundamental a la libertad de residencia.

No obstante, se entiende que en el marco de las relaciones de especial sujeción o de supremacía especial, que es la calificación que tradicionalmente se ha dado a la relación existente entre el funcionario público y la Administración en la que presta servicios, hay que lograr una concordancia práctica: ni pueden sacrificarse los derechos fundamentales en aras de la relación de sujeción especial, ni la función de ésta puede ser imposibilitada por aquéllos.

Es decir, es necesario lograr un punto de equilibrio que permita, de la manera más eficaz posible, satisfacer los objetivos que persiguen ambas premisas. De ahí que las obligaciones como servidor público han de ser vistas, necesariamente, a la luz de los derechos fundamentales; y éstos, han de ejercerse, cuando se ostenta la condición de funcionario público, de tal manera que no entren en colisión o contradicción con los deberes, cargas y obligaciones que conlleva el servicio público.

Así, como se ha indicado, el deber de residencia se ha contemplado como parte del régimen jurídico aplicable al personal funcionario, unas veces de modo expreso, como ocurre en la LFCE; y otras veces, de modo tácito, como ocurre en determinadas materias en las que el deber de residencia es fundamental para fijar su alcance: incompatibilidades (STS de 5 noviembre de 1996), régimen de tributación aplicable (STS de 21 de marzo de 2005), arrendamientos urbanos (STC 167/1997, de 13 de octubre), indemnizaciones por razón del servicio o permisos y licencias, régimen disciplinario, entre otras.

Por otra parte, como reiterada jurisprudencia ha puesto de manifiesto, el deber de residencia impuesto a los funcionarios no entra en colisión con el derecho fundamental contemplado en el artículo 19 de la Constitución Española (entre otras, SSTS de 22 de febrero de 1985 y 17 de febrero de 1992; SAP Santa Cruz de Tenerife de 21 de diciembre de 1993).

No cabe olvidar que el personal funcionario, sin perjuicio de su condición de ciudadano, ostenta otra condición más, la de funcionario público, categoría que asume voluntariamente y que, teniendo en cuenta las funciones y potestades que ejerce y los intereses que gestiona, implica también la asunción de un régimen jurídico que permita garantizar el correcto y estricto cumplimiento de sus deberes sin que pueda invocarse la Norma Fundamental para incumplir arbitrariamente las obligaciones válida y libremente asumidas.

No obstante, a la luz de la Norma Fundamental, el deber de residencia será admisible siempre y cuando el mismo esté impuesto, bien por una norma con rango de ley, o bien se pueda deducir de la necesidad de la eficacia en el desempeño del cargo o de la singularidad de la función pública que se desempeñe.

Partiendo de estas premisas, las distintas normas reguladoras de la Función Pública que se han aprobado en los últimos tiempos, han venido contemplando el deber de residencia, no tanto desde un punto de vista formal, sino desde una perspectiva material.

Así, las últimas normas que han aparecido en el ordenamiento jurídico, vinculan el deber de residencia al estricto cumplimiento de la jornada, horario y funciones propias de su cargo, permitiendo que la residencia personal del funcionario no coincida con la oficial, entendiendo por ésta última la del municipio o localidad en la que radique la sede, dependencia, oficina o local de la Administración u Organismo en el que presta servicios, siempre y cuando se garantice que la residencia en otro municipio o localidad permitirá el correcto desempeño de sus funciones y no supondrá una merma o un menoscabo del servicio público.

Además, la fijación de la residencia en otra localidad distinta de la del lugar donde se encuentre la sede, dependencia, oficina o local donde preste servicios, no puede dar lugar a la alteración del régimen jurídico que les resulte de aplicación (incompatibilidades, permisos y licencias, indemnizaciones por razón del servicio), obteniendo un trato más beneficioso que el que le correspondería de tener fijada su residencia personal en el mismo lugar que su residencia oficial.

Asimismo, se entiende que, en todo caso, se podrá impedir que fijen su residencia en municipio o localidad distinta a la de destino, aquellos funcionarios que vengan desempeñando puestos de trabajo que, atendiendo a sus características, se considere elemento esencial para su correcta prestación la proximidad a lugar de trabajo, evitando así que, aunque concurran elementos que puedan alterar el discurrir diario de la mencionada localidad (tráfico, catástrofes naturales, factores medioambientales, huelgas generales, desórdenes públicos, estados de excepción, etc.) no impidan que el funcionario pueda continuar la prestación del servicio.

Con base en lo indicado, se ha venido entendiendo que, pese a que TRLEBEP ha derogado expresamente el artículo 77 LFCE, que recoge el deber de residencia, dicho deber sigue vigente al amparo de lo previsto en la Disposición Derogatoria Única, ya señalada. Así, el deber de residencia previsto en el artículo 77 LFCE, en tanto no se opone a lo previsto en el TRLEBEP, continúa vigente, siempre que se interprete en los términos expuestos, es decir, en todo caso, la residencia en localidad o municipio distinto, deberá garantizar el estricto cumplimiento de jornada, horario y funciones propias de su cargo, y no podrá suponer la alteración del régimen jurídico que les resulte de aplicación (incompatibilidades, permisos, licencias, indemnizaciones por razón del servicio), obteniendo un trato más beneficioso que el que le correspondería de tener fijada su residencia personal en el mismo lugar que su residencia oficial.

Adicionalmente, cabe recordar que de forma expresa distintas normas aplicables a determinados colectivos de personal funcionario hacen una configuración completa del deber de residencia, como es el caso de la regulación aplicable a las Fuerzas Armadas.

Por tanto, y a modo de resumen, sin perjuicio de que el deber de residencia se encuentra cualificado en función de la pertenencia a determinados colectivos o en atención a las funciones que les sean encomendadas, como es el caso de las Fuerzas Armadas, en el caso de que el personal funcionario resida en municipio distinto a aquél en el que se encuentre la oficina o dependencia en que se desarrollen las actividades del puesto de trabajo habitual, deberá aplicarse el criterio señalado anteriormente, es decir, que la residencia no comprometa el puntual cumplimiento del deber relativo a la prestación del servicio y, en particular, la jornada, horario y funciones de su cargo, no debiendo imponer cargas adicionales a la Administración.

Todo lo anterior se indica sin perjuicio de recordar que, de acuerdo con el régimen de competencias de este centro directivo, las respuestas a consultas que emite esta dirección general poseen carácter meramente informativo y, en consecuencia, no tienen carácter de criterio vinculante, ni originan derechos ni expectativas de derecho, ni implican vinculación alguna con el tipo de procedimientos a que se refieran. Además, al carecer de carácter preceptivo o vinculante, los órganos destinatarios de dichas respuestas podrán, en su caso, adoptar finalmente una decisión que no se corresponda con el parecer contenido en las mismas.

Las respuestas a consultas contenidas en este boletín atienden a las cuestiones planteadas a la luz de la normativa vigente en el momento de su emisión, de manera que dichas respuestas pueden verse afectadas por modificaciones legislativas posteriores o resoluciones judiciales.