Vigència del deure de residència del personal funcionari

La qüestió plantejada versa sobre la vigència del deure de residència del personal funcionari.

Per a això, en primer lloc, cal referir-se el marc jurídic d'aplicació, que està constituït, a més de per la pròpia Constitució, pel Text Articulat de la Llei de Funcionaris Civils de l'Estat, aprovat pel Decret 315/1964, de 7 de febrer (LFCE, d'ara endavant), el Text refós de la Llei de l'Estatut Bàsic de l'Empleat públic, aprovat per Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre (TRLEBEP, d'ara endavant) i la diferents normes que s'assenyalaran a continuació.

Així, el paràgraf primer de l'article 19 de la Constitució proclama que "els espanyols tenen dret a triar lliurement la seva residència i a circular pel territori nacional". Però el deure de residència és un dels elements que de manera tradicional ha configurat l'estatut dels funcionaris públics. I ha de continuar afirmant-se la seva vigència en els termes que es desenvoluparà a continuació, atès que troba el seu fonament en la necessitat de garantir la correcta i adequada prestació del servei públic que a aquells correspon i, en última instància, del compliment del mandat constitucional de servir amb objectivitat els interessos generals, eficàcia, jerarquia, desconcentració, i coordinació amb ple sotmetiment a la llei i al Dret, d'acord amb l'article 103 de la Constitució.

Així mateix, l'art. 77 de la LFCE estableix:

“1. Els funcionaris hauran de residir en el terme municipal on radiqui l'oficina, dependència o lloc on prestin els seus serveis.

2. Per causes justificades, el Sotssecretari del Departament podrà autoritzar la residència en lloc diferent, sempre que això sigui compatible amb l'exacte compliment de les tasques pròpies del càrrec.”

Malgrat que el TRLEBEP ha derogat expressament l'article 77 LFCE, article en què es recull el deure de residència, dit deure continua vigent a l'empara del que es preveu en la Disposició Derogatòria Única del TRLEBEP, que estableix que “queden derogades amb l'abast establert en la disposició final quarta”.

En conseqüència, a sensu contrari, els preceptes de la normativa anterior, fins i tot derogats, mantindran la seva vigència “fins que es dictin les Lleis de Funció Pública i les normes reglamentàries de desenvolupament” i “en tant no s'oposin al que s'estableix en aquest Estatut”.

Per tant i encara que s'avança la conclusió que s'assenyalarà més endavant, ha d'entendre's que el deure de residència previst en l'article 77 de la LFCE, en tant no s'oposa al que es preveu en el TRLEBEP, continua vigent, sempre que s'interpreti en els termes que s'indicaran posteriorment.

Així mateix, cal assenyalar l'existència de referències expresses al deure de residència en normativa de funció pública autonòmica, que s'aplicaran en el seu concret àmbit.

D'altra banda, destacar que en la regulació específica de determinats col·lectius de funcionaris es fa referència expressa al deure de residència. En concret, i de forma no exhaustiva, cal ressaltar els següents:

En el cas de les Forces Armades, la Llei orgànica 9/2011, de 27 de juliol, de drets i deures dels membres de les Forces Armades recull en el seu art. 23, dedicat a “Residència i domicili”, el següent:

“1. El lloc de residència del militar serà el del municipi de la seva destinació. També podrà ser un diferent sempre que s'asseguri l'adequat compliment de les seves obligacions, en els termes i amb les condicions que s'estableixin per ordre del Ministre de Defensa.

2. El militar té l'obligació de comunicar en la seva unitat el lloc del seu domicili habitual o temporal, així com qualsevol altra dada de caràcter personal que faci possible la seva localització si les necessitats del servei l'exigeixen.”

Per part seva, el Reial decret 517/1986, de 21 de febrer, d'incompatibilitats del personal militar, assenyala en el seu art. 16.2 que “L'exercici de qualsevol activitat compatible no servirà d'excusa al deure de residència, a l'assistència al lloc de treball que requereixi el lloc o càrrec, a l'endarreriment, negligència o descuit en l'acompliment d'aquests, ni el menyscapte del deure fonamental de disponibilitat permanent del militar per al servei”.

Addicionalment, cal recordar que tant en la Llei orgànica 8/2014, de 4 de desembre, de Règim Disciplinari de les Forces Armades (art.5) com en el Codi Penal Militar (art. 56.1) es tipifiquen les infraccions del deure de residència, des d'una falta lleu fins a un delicte en el cas de l'abandó de la destinació o residència.

En el caso de la Policía Nacional, la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional establece en su 9.s) la obligación de: “Residir en el ámbito territorial que se determine en función de la plantilla de destino. A tal efecto, se fijarán los criterios objetivos en base a los cuales será determinado dicho ámbito territorial, donde se autorizará la residencia de los Policías Nacionales, garantizándose, en todo caso, el adecuado cumplimiento del servicio”.

Per part seva, en el cas de la Guàrdia Civil, la Llei orgànica 11/2007, de 22 d'octubre, reguladora dels drets i deures dels membres de la Guàrdia Civil, en el seu article 21, "Residència i domicili", assenyala el següent:

"1. Siempre que se asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones profesionales, podrá autorizarse, en los términos y condiciones que reglamentariamente se establezcan, la fijación del domicilio en un municipio distinto del de destino.

2. El Guàrdia Civil tindrà l'obligació de comunicar en la seva unitat el lloc del seu domicili habitual o temporal a fi de facilitar la seva localització. En tot cas, s'hauran de facilitar els mitjans de localització que permetin a tot Guàrdia Civil atendre puntualment les seves obligacions professionals".

També cal esmentar en aquest sentit el Reial decret 274/2018, d'11 de maig, pel qual es regula la residència, desplaçaments i localització del personal de la Guàrdia Civil.

El deure de residència també és present en altres normes. Així, cal portar a col·lació l'article 20 de la Llei 53/1984, de 26 de desembre, d'Incompatibilitats del personal al servei de les Administracions Públiques, que estableix:

“2. L'exercici de qualsevol activitat compatible no servirà d'excusa al deure de residència, a l'assistència al lloc de treball que requereixi el seu lloc o càrrec, ni a l'endarreriment, negligència o descuit en l'acompliment d'aquests. Les corresponents mancades seran qualificades i sancionades conforme a les normes que es continguin en el règim disciplinari aplicable, quedant automàticament revocada l'autorització o reconeixement de compatibilitat si en la resolució corresponent es qualifica de falta greu o molt greu”

D'altra banda, l'article 3 del Reial decret 462/2002, de 24 de maig, sobre indemnitzacions per raó del servei, estableix:

“1. Són comissions de servei amb dret a indemnització les comeses especials que circumstancialment s'ordenin al personal comprès en l'article anterior i que hagi d'exercir fora del terme municipal on radiqui la seva residència oficial, entenent-se com a tal el terme municipal corresponent a l'oficina o dependència en què es desenvolupin les activitats del lloc de treball habitual, tret que, de manera expressa i segons la legislació vigent, s'hagi autoritzat la residència del personal en terme municipal diferent al corresponent a aquest lloc de treball i es faci constar en l'ordre o passaport en què es designi la comissió tal circumstància.

Aquesta autorització no altera el concepte de residència oficial pel que, en cap cas, podrà tenir la consideració de comissió de servei el desplaçament habitual des del lloc on s'estigui autoritzat a residir fins al del centre de treball, encara que aquests es trobin en termes municipals diferents.”

Aquesta norma també es refereix al deure de residència, incidint en la idea que, en última instància, l'elecció del funcionari del seu lloc de residència no ha de suposar una càrrega per a l'Administració, explicitant que en cap cas podrà tenir la consideració de comissió de servei el desplaçament habitual des del lloc triat pel funcionari fins al centre de treball.

D'una interpretació sistemàtica del conjunt de normes assenyalades es deriva que el deure de residència té un caràcter medial puix que compleix la funció permetre que el personal funcionari desenvolupi correctament les funcions constitucionalment atribuïdes a la pròpia Administració i troba el seu fonament, precisament, a garantir la correcta prestació del servei públic que li correspon a aquest personal.

En aquest sentit, com ha indicat el Tribunal Constitucional en la seva Sentència 102/2001, de 23 d'abril, “existeixen membres de determinats col·lectius que, en virtut de la funció que exerceixen al servei d'un objectiu constitucionalment rellevant, queden sotmesos a limitacions específiques i, jurídicament més estrictes en els seus drets fonamentals, no aplicant-se'ls únicament els límits comuns a tots els ciutadans”, en relació, entre altres, amb el dret fonamental a la llibertat de residència.

No obstant això, s'entén que en el marc de les relacions d'especial subjecció o de supremacia especial, que és la qualificació que tradicionalment s'ha donat a la relació existent entre el funcionari públic i l'Administració en la qual presta serveis, cal aconseguir una concordança pràctica: ni poden sacrificar-se els drets fonamentals en nom de la relació de subjecció especial, ni la funció d'aquesta pot ser impossibilitada per aquells.

És a dir, és necessari aconseguir un punt d'equilibri que permeti, de la manera més eficaç possible, satisfer els objectius que persegueixen totes dues premisses. Per aquest motiu les obligacions com a servidor públic han de ser vistes, necessàriament, a la llum dels drets fonamentals; i aquests, han d'exercir-se, quan s'ostenta la condició de funcionari públic, de tal manera que no entrin en col·lisió o contradicció amb els deures, càrregues i obligacions que comporta el servei públic.

Així, com s'ha indicat, el deure de residència s'ha contemplat com a part del règim jurídic aplicable al personal funcionari, unes vegades de manera expressa, com ocorre en la LFCE; i altres vegades, de manera tàcita, com ocorre en determinades matèries en les quals el deure de residència és fonamental per a fixar el seu abast: incompatibilitats (STS de 5 novembre de 1996), règim de tributació aplicable (STS de 21 de març de 2005), arrendaments urbans (STC 167/1997, de 13 d'octubre), indemnitzacions per raó del servei o permisos i llicències, règim disciplinari, entre altres.

D'altra banda, com a reiterada jurisprudència ha posat de manifest, el deure de residència imposat als funcionaris no entra en col·lisió amb el dret fonamental contemplat en l'article 19 de la Constitució Espanyola (entre altres, SSTS de 22 de febrer de 1985 i 17 de febrer de 1992; SAP Santa Cruz de Tenerife de 21 de desembre de 1993).

No cal oblidar que el personal funcionari, sense perjudici de la seva condició de ciutadà, ostenta una altra condició més, la de funcionari públic, categoria que assumeix voluntàriament i que, tenint en compte les funcions i potestats que exerceix i els interessos que gestiona, implica també l'assumpció d'un règim jurídic que permeti garantir el correcte i estricte compliment dels seus deures sense que pugui invocar-se la Norma Fonamental per a incomplir arbitràriament les obligacions vàlida i lliurement assumides.

No obstant això, a la llum de la Norma Fonamental, el deure de residència serà admissible sempre que el mateix estigui impost, bé per una norma amb rang de llei, o bé es pugui deduir de la necessitat de l'eficàcia en l'acompliment del càrrec o de la singularitat de la funció pública que s'exerceixi.

Partint d'aquestes premisses, les diferents normes reguladores de la Funció Pública que s'han aprovat en els últims temps, han vingut contemplant el deure de residència, no tant des d'un punt de vista formal, sinó des d'una perspectiva material.

Així, les últimes normes que han aparegut en l'ordenament jurídic, vinculen el deure de residència a l'estricte compliment de la jornada, horari i funcions pròpies del seu càrrec, permetent que la residència personal del funcionari no coincideixi amb l'oficial, entenent per aquesta última la del municipi o localitat en la qual radiqui la seu, dependència, oficina o local de l'Administració o Organisme en el qual presta serveis, sempre que es garanteixi que la residència en un altre municipi o localitat permetrà el correcte acompliment de les seves funcions i no suposarà un minvament o un menyscapte del servei públic.

A més, la fixació de la residència en una altra localitat diferent de la del lloc on es trobi la seu, dependència, oficina o local on presti serveis, no pot donar lloc a l'alteració del règim jurídic que els resulti d'aplicació (incompatibilitats, permisos i llicències, indemnitzacions per raó del servei), obtenint un tracte més beneficiós que el que li correspondria de tenir fixada la seva residència personal en el mateix lloc que la seva residència oficial.

Així mateix, s'entén que, en tot cas, es podrà impedir que fixin la seva residència en municipi o localitat diferent a la de destinació, aquells funcionaris que vinguin exercint llocs de treball que, atenent de les seves característiques, es consideri element essencial per a la seva correcta prestació la proximitat a lloc de treball, evitant així que, encara que concorrin elements que puguin alterar el discórrer diari de l'esmentada localitat (trànsit, catàstrofes naturals, factors mediambientals, vagues generals, desordres públics, estats d'excepció, etc.) no impedeixin que el funcionari pugui continuar la prestació del servei.

Con base en lo indicado, se ha venido entendiendo que, pese a que TRLEBEP ha derogado expresamente el artículo 77 LFCE, que recoge el deber de residencia, dicho deber sigue vigente al amparo de lo previsto en la Disposición Derogatoria Única, ya señalada. Así, el deber de residencia previsto en el artículo 77 LFCE, en tanto no se opone a lo previsto en el TRLEBEP, continúa vigente, siempre que se interprete en los términos expuestos, es decir, en todo caso, la residencia en localidad o municipio distinto, deberá garantizar el estricto cumplimiento de jornada, horario y funciones propias de su cargo, y no podrá suponer la alteración del régimen jurídico que les resulte de aplicación (incompatibilidades, permisos, licencias, indemnizaciones por razón del servicio), obteniendo un trato más beneficioso que el que le correspondería de tener fijada su residencia personal en el mismo lugar que su residencia oficial.

Addicionalment, cal recordar que de manera expressa diferents normes aplicables a determinats col·lectius de personal funcionari fan una configuració completa del deure de residència, com és el cas de la regulació aplicable a les Forces Armades.

Per tant, i a manera de resum, sense perjudici que el deure de residència es troba qualificat en funció de la pertinença a determinats col·lectius o en atenció a les funcions que els siguin encomanades, com és el cas de les Forces Armades, en el cas que el personal funcionari resideixi en municipi diferent a aquell en el qual es trobi l'oficina o dependència en què es desenvolupin les activitats del lloc de treball habitual, haurà d'aplicar-se el criteri assenyalat anteriorment, és a dir, que la residència no comprometi el puntual compliment del deure relatiu a la prestació del servei i, en particular, la jornada, horari i funcions del seu càrrec, no havent d'imposar càrregues addicionals a l'Administració.

Tot l'anterior s'indica sense perjudici de recordar que, d'acord amb el règim de competències d'aquest centre directiu, les respostes a consultes que emet aquesta direcció general posseeixen caràcter merament informatiu i, en conseqüència, no tenen caràcter de criteri vinculant, ni originen drets ni expectatives de dret, ni impliquen cap vinculació amb el tipus de procediments a què es refereixin. A més, en mancar de caràcter preceptiu o vinculant, els òrgans destinataris d'aquestes respostes podran, si escau, adoptar finalment una decisió que no es correspongui amb el parer contingut en aquestes.

Les respostes a consultes contingudes en aquest butlletí atenen de les qüestions plantejades a la llum de la normativa vigent en el moment de la seva emissió, de manera que aquestes respostes poden veure's afectades per modificacions legislatives posteriors o resolucions judicials.