Criterios de interpretación relativos á aplicación das medidas de flexibilización horaria para garantir a conciliación da vida familiar e laboral dos empregados públicos que teñan necesidades de coidado respecto dos fillos e fillas maiores de doce anos, o cónxuxe ou parella de feito, familiares por consanguinidade ata o segundo grao, así como doutras persoas que convivan no mesmo domicilio, e que por razóns de idade, accidente ou enfermidade non poidan valerse en por sis do artigo 47.2 do Texto Refundido da Lei do Estatuto Básico do Empregado Público, aprobado por Real Decreto Lexislativo 5/2015, do 30 de outubro

Última actualización: decembro 2025

A consulta versa sobre o goce das medidas de flexibilidade recollidas no artigo 47.2 do Real Decreto Lexislativo 5/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei do Estatuto Básico do Empregado Público (en diante TRLEBEP).

O artigo 47.2 texto refundido da Lei do Estatuto Básico do Empregado Público, Real Decreto Lexislativo 5/2015, do 30 de outubro (TRLEBEP) establece un mandato ás Administracións Públicas para que adopten medidas de flexibilización horaria para garantir a conciliación da vida familiar e laboral dos empregados públicos. En concreto, no este precepto establécese:

“2. As Administracións Públicas adoptarán medidas de flexibilización horaria para garantir a conciliación da vida familiar e laboral dos empregados públicos que teñan ao seu cargo a fillos e fillas menores de doce anos, así como dos empregados públicos que teñan necesidades de coidado respecto dos fillos e fillas maiores de doce anos, o cónxuxe ou parella de feito, familiares por consanguinidade ata o segundo grao, así como doutras persoas que convivan no mesmo domicilio, e que por razóns de idade, accidente ou enfermidade non poidan valerse en por sis."

Este precepto foi incorporado mediante o artigo 3 do Real Decreto-lei 2/2024, do 21 de maio, para completar a transposición ao ordenamento xurídico interno da Directiva (UE) 2019/1158 do Parlamento Europeo e do Consello, do 20 de xuño de 2019, relativa á conciliación da vida familiar e a vida profesional dos proxenitores e os coidadores, e pola que se derroga a Directiva 2010/18/UE do Consello.

O artigo 9 da citada Directiva, relativa ás fórmulas de traballo flexible, establece o seguinte:

"1. Os Estados membros adoptarán as medidas necesarias para garantir que os traballadores con fillos de ata unha idade determinada, que será como mínimo de oito anos, e os coidadores, teñan dereito a solicitar fórmulas de traballo flexible para ocuparse das súas obrigas de coidado. A duración destas fórmulas de traballo flexible poderá estar supeditada a un límite razoable.

2. Os empregadores estudarán e atenderán as solicitudes de acollerse a fórmulas de traballo flexible a que fai referencia o apartado 1 nun prazo razoable de tempo, tendo en conta tanto as súas propias necesidades como as dos traballadores. Os empregadores deberán xustificar calquera denegación destas solicitudes, así como calquera adiamento das estas fórmulas.

3. Cando a duración das fórmulas de traballo flexible a que se fai referencia no apartado 1 estea limitada, o traballador terá dereito a volver ao seu modelo de traballo orixinal ao termo do período acordado. O traballador tamén terá dereito a solicitar volver ao seu modelo de traballo orixinal antes de que finalice o período acordado sempre que o xustifique un cambio nas circunstancias. Os empregadores estudarán e atenderán as solicitudes de volver anticipadamente ao modelo de traballo orixinal tendo en conta tanto as súas propias necesidades como as dos traballadores.

4. Os Estados membros poderán supeditar o dereito a solicitar fórmulas de traballo flexible a períodos de traballo anterior ou a unha antigüidade que non poderá

ser superior a seis meses. Cando existan sucesivos contratos de duración determinada a teor do disposto na Directiva 1999/70/CE co mesmo empregador, deberá terse en conta a suma de todos eles para o cálculo de tales períodos."

Tal e como establece o preámbulo do Real Decreto-lei 2/2024, do 21 de maio, o obxecto da reforma é:

“...incluír de maneira expresa as fórmulas flexibles de emprego como exercicio efectivo do dereito á conciliación respecto dos coidadores. A tal fin, modifícase o artigo 47 do citado texto legal, para efectos de que se acomode totalmente ás previsións do artigo 9 da Directiva (UE) 2019/1158 do Parlamento Europeo e do Consello, do 20 de xuño de 2019, sobre fórmulas de traballo flexible.

(...) As fórmulas de traballo flexible, xunto con o resto das medidas en materia de xornada, derivan da potestade autoorganizativa de cada Administración Pública e atópanse previstas nos instrumentos de regulación da xornada de cada Administración. Con esta modificación vénse a dotar a estas medidas de conciliación de base xurídica legal, para garantir a uniformidade na aplicación destes instrumentos, así como prever a súa aplicación con carácter básico aos coidadores que, nos termos da Directiva, serán aqueles empregados públicos que dispensen coidados a unha persoa que conviva no mesmo domicilio e necesite ou coidados por un motivo médico grave”.

O establecemento da xornada e horarios de traballo derivan da potestade de autoorganización de cada Administración, pero iso non foi obstáculo para que, desde principios de século, as medidas de flexibilidade horaria por motivos de conciliación estivesen xa xeneralizadas en todas as Administracións Públicas.

O obxectivo da reforma foi a de ofrecer unha base normativa que permitise, desde a súa entrada en vigor, a aplicación daqueles elementos de novo cuño introducidos pola Directiva sen necesidade de operar reformas en fervenza en cada nivel da Administración dos seus instrumentos xa implementados e converterse nun mínimo normativo, a modo de garantía para que as medidas de flexibilidade que adopten as Administracións no exercicio da súa potestade de autoorganización sexan sempre respectuosas co contido da Directiva.

Así, a regulación de cada Estado Membro debe asegurar a existencia de fórmulas de traballo flexible, que inclúan a coidadores (artigo 9.1), a xustificación das denegacións ou adiamentos (artigo 9.2), e o dereito a volver ao seu modelo de traballo orixinal (Artigo 9.3)

Así, o artigo 47.2 do TREBEP contén unha obriga, non unha potestade, dirixida a todas as Administracións Públicas de adoptar medidas en materia de flexibilidade horaria, cuxo fundamento reside nos artigos 47 e 51 do TREBEP, nos cales atribúen a cada Administración Pública a competencia exclusiva para establecer, no ámbito da súa organización interna, o réxime xurídico aplicable á xornada laboral dos empregados públicos ao seu servizo.

Por tanto, en virtude da esta habilitación, corresponde a cada Administración determinar, con arranxo ás súas propias necesidades funcionais e organizativas, as condicións específicas que rexerán a distribución e duración do tempo de traballo, respectando en todo caso os principios xerais establecidos pola lexislación básica estatal.

Sen prexuízo do anterior, aínda que o teor literal do artigo 47.2 do TREBEP formula unha obriga dirixida ás Administracións Públicas, o seu contido non pode considerarse meramente programático ou carente de eficacia directa. En efecto, este precepto recolle un mandato imperativo cuxo obxectivo é a efectividade dun dereito subxectivo dos empregados públicos: o dereito á adopción de medidas que garantan a conciliación da vida persoal, familiar e laboral, recoñecido así mesmo no artigo 14.j) do propio TREBEP como un dos dereitos individuais dos empregados públicos con contido prestacional.

Deste xeito, os suxeitos destinatarios destas medidas de flexibilidade poderán solicitar as mesmas con independencia da súa concreción por parte das correspondentes Administracións Públicas.

En caso da Administración Xeral do Estado, esta regulación atópase na Resolución do 28 de febreiro de 2019, da Secretaría de Estado de Función Pública, pola que se ditan instrucións sobre xornada e horarios de traballo do persoal ao servizo da Administración Xeral do Estado e os seus organismos públicos. En concreto, o apartado 8 da esta Resolución recolle varias medidas orientadas a mellorar a conciliación da vida persoal, familiar e profesional, entre as cales constan medidas de flexibilidade horaria.

A redacción debe interpretarse no sentido da Directiva, e dispor no artigo 47.2 do TREBEP en tanto non se leva a cabo unha actualización específica das Instrucións.

Así, unha interpretación integradora e finalista do ordenamento xurídico, conforme aos artigos 3.1 do Código Civil, que impón interpretar as normas conforme o seu espírito e finalidade, leva á aplican extensiva a medida de flexibilidade dunha hora que recolle o apartado 8.1 da Resolución vai as persoas coidadoras.

Así, este apartado recolle a flexibilidade horaria dunha hora no horario fixo de xornada para empregados ou empregadas públicos que teñan ao seu cargo persoas maiores, fillos ou fillas menores de 12 anos, persoas suxeitas a tutela ou acollemento menores de 12 anos ou persoas con discapacidade, así como quen teña ao seu cargo directo a familiares con enfermidade grave ata o segundo grao de consanguinidade ou afinidade.

Iso xustifícase na identidade de razón de ambos os preceptos posto que a finalidade do artigo 47.2 TREBEP, é dicir, garantir a conciliación de quen teñen responsabilidades de coidado, coincide plenamente coa finalidade das medidas previstas no apartado 8.1 da Resolución. Así, ambas as normas perseguen un resultado idéntico, que é permitir unha adaptación razoable do horario de traballo para compatibilizar as obrigas de coidado coa prestación de servizo.

Aplicando este criterio interpretativo impide baleirar de contido o artigo 47.2 do TRBEP mentres se adoptan medidas concretas por parte das respectivas Administracións, garantindo a efectividade dos dereitos establecidos na normativa en materia de emprego público, en particular, en materia de conciliación.

En canto aos beneficiarios de tales medidas, o precepto diferencia entre:

• Empregados públicos que teñan ao seu cargo fillos e fillas menores de 12 anos.
• Empregados públicos con necesidades de coidado respecto doutras persoas que convivan no mesmo domicilio e que, por idade, accidente ou enfermidade, non poidan valerse por si mesmas.

Desta redacción despréndese que o lexislador establece un tratamento diferenciado entre os menores de doce anos e o resto de persoas. Así, no caso dos menores de 12 anos a norma presume as necesidades de coidado vinculadas coa idade, non establecendo requisitos adicionais a esta.

Cuestión diferente é o segundo suposto, que recolle a figura do coidador xa sexa de fillos ou fillas maiores de 12 anos, cónxuxe ou parella de feito, familiares por consanguinidade ata o segundo grao, ou outras persoas que convivan no mesmo domicilio e que, por idade, accidente ou enfermidade, non poidan valerse por si mesmas. Neste caso, as necesidades de coidado non se presumen, senón que deben acreditarse vinculadas a razóns de idade, accidente ou enfermidade facendo fincapé en que as persoas que precisan do coidado non poden valerse por se mesma.

A este respecto, cabe precisar que no relativo aos maiores de doce anos non se establece a presunción que sinalabamos anteriormente en relación cos menores de doce anos. Así, o precepto engade expresamente unha condición adicional, ao referirse a quen “por razóns de idade, accidente ou enfermidade non poidan valerse en por sis”.

Como se apuntaba máis arriba, o concepto de coidador que dá a Directiva é o de traballador que dispensa coidados ou presta axuda a un familiar ou a unha persoa que viva no mesmo fogar que o traballador e que necesite asistencia ou coidados importantes por un motivo médico grave, conforme ao definido por cada Estado membro.

Por iso, para os fillos e fillas maiores de doce anos, a mera idade non é suficiente para xustificar a necesidade de medidas de flexibilización horaria. O precepto engade expresamente unha condición adicional, ao referirse a quen “por razóns de idade, accidente ou enfermidade non poidan valerse en por sis”, de tal modo que a necesidade de coidado non se presume automaticamente pola idade, senón que debe acreditarse a falta de autonomía que require dese coidado mediante medios acreditativos válidos.

Iso é coherente coa interpretación que respecto da expresión “por razóns de idade, accidente ou enfermidade non poidan valerse en por sis” que recolle o artigo 46.3 do Real Decreto Lexislativo 2/2015, do 23 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei do Estatuto dos Traballadores, de acordo con a sentenza do Tribunal Supremo 161/2021, do 5 de febreiro de 2021, rec. nº 2102/2018.

Por tanto, non toda persoa maior de doce anos entra automaticamente no ámbito de protección, senón que é necesario acreditar a concorrencia da condición de coidador, baseada na existencia de necesidades de coidado, derivado dunha circunstancia específica que afecte á súa autonomía persoal (como, por exemplo, a discapacidade, enfermidade, accidente ou dependencia sobrevinda).

Por iso, para solicitar as medidas de flexibilidade o interesado deberá acreditar, mediante a documentación oportuna, que ostenta a condición de persoa coidadora, en tanto a persoa ao seu cargo non pode valerse por si mesma debido a razóns de idade avanzada, accidente ou enfermidade, de modo que a medida solicitada responda a unha situación de necesidade real e non a unha mera conveniencia.