Última actualización: diciembre 2025

La consulta versa sobre el disfrute de las medidas de flexibilidad recogidas en el artículo 47.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante TRLEBEP).

El artículo 47.2 texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TRLEBEP) establece un mandato a las Administraciones Públicas para que adopten medidas de flexibilización horaria para garantizar la conciliación de la vida familiar y laboral de los empleados públicos. En concreto, en dicho precepto se establece:

“2. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas de flexibilización horaria para garantizar la conciliación de la vida familiar y laboral de los empleados públicos que tengan a su cargo a hijos e hijas menores de doce años, así como de los empleados públicos que tengan necesidades de cuidado respecto de los hijos e hijas mayores de doce años, el cónyuge o pareja de hecho, familiares por consanguinidad hasta el segundo grado, así como de otras personas que convivan en el mismo domicilio, y que por razones de edad, accidente o enfermedad no puedan valerse por sí mismos."

Este precepto fue incorporado mediante el artículo 3 del Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo, para completar la transposición al ordenamiento jurídico interno de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo.

El artículo 9 de la citada Directiva, relativa a las fórmulas de trabajo flexible, establece lo siguiente:

"1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores con hijos de hasta una edad determinada, que será como mínimo de ocho años, y los cuidadores, tengan derecho a solicitar fórmulas de trabajo flexible para ocuparse de sus obligaciones de cuidado. La duración de estas fórmulas de trabajo flexible podrá estar supeditada a un límite razonable.

2. Los empleadores estudiarán y atenderán las solicitudes de acogerse a fórmulas de trabajo flexible a que hace referencia el apartado 1 en un plazo razonable de tiempo, teniendo en cuenta tanto sus propias necesidades como las de los trabajadores. Los empleadores deberán justificar cualquier denegación de estas solicitudes, así como cualquier aplazamiento de dichas fórmulas.

3. Cuando la duración de las fórmulas de trabajo flexible a que se hace referencia en el apartado 1 esté limitada, el trabajador tendrá derecho a volver a su modelo de trabajo original al término del período acordado. El trabajador también tendrá derecho a solicitar volver a su modelo de trabajo original antes de que finalice el período acordado siempre que lo justifique un cambio en las circunstancias. Los empleadores estudiarán y atenderán las solicitudes de volver anticipadamente al modelo de trabajo original teniendo en cuenta tanto sus propias necesidades como las de los trabajadores.

4. Los Estados miembros podrán supeditar el derecho a solicitar fórmulas de trabajo flexible a períodos de trabajo anterior o a una antigüedad que no podrá

ser superior a seis meses. Cuando existan sucesivos contratos de duración determinada a tenor de lo dispuesto en la Directiva 1999/70/CE con el mismo empleador, deberá tenerse en cuenta la suma de todos ellos para el cálculo de tales períodos."

Tal y como establece el preámbulo del Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo, el objeto de la reforma es:

“...incluir de manera expresa las fórmulas flexibles de empleo como ejercicio efectivo del derecho a la conciliación respecto de los cuidadores. A tal fin, se modifica el artículo 47 del citado texto legal, a efectos de que se acomode totalmente a las previsiones del artículo 9 de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre fórmulas de trabajo flexible.

(...) Las fórmulas de trabajo flexible, junto con el resto de las medidas en materia de jornada, derivan de la potestad autoorganizativa de cada Administración Pública y se encuentran previstas en los instrumentos de regulación de la jornada de cada Administración. Con esta modificación se viene a dotar a estas medidas de conciliación de base jurídica legal, para garantizar la uniformidad en la aplicación de estos instrumentos, así como prever su aplicación con carácter básico a los cuidadores que, en los términos de la Directiva, serán aquellos empleados públicos que dispensen cuidados a una persona que conviva en el mismo domicilio y necesite o cuidados por un motivo médico grave”.

El establecimiento de la jornada y horarios de trabajo derivan de la potestad de autoorganización de cada Administración, pero ello no ha sido obstáculo para que, desde principios de siglo, las medidas de flexibilidad horaria por motivos de conciliación estuvieran ya generalizadas en todas las Administraciones Públicas.

El objetivo de la reforma fue la de ofrecer una base normativa que permitiera, desde su entrada en vigor, la aplicación de aquellos elementos de nuevo cuño introducidos por la Directiva sin necesidad de operar reformas en cascada en cada nivel de la Administración de sus instrumentos ya implementados y convertirse en un mínimo normativo, a modo de garantía para que las medidas de flexibilidad que adopten las Administraciones en el ejercicio de su potestad de autoorganización sean siempre respetuosas con el contenido de la Directiva.

Así, la regulación de cada Estado Miembro debe asegurar la existencia de fórmulas de trabajo flexible, que incluyan a cuidadores (artículo 9.1), la justificación de las denegaciones o aplazamientos (artículo 9.2), y el derecho a volver a su modelo de trabajo original (Artículo 9.3)

Así, el artículo 47.2 del TREBEP contiene una obligación, no una potestad, dirigida a todas las Administraciones Públicas de adoptar medidas en materia de flexibilidad horaria, cuyo fundamento reside en los artículos 47 y 51 del TREBEP, en los cuales atribuyen a cada Administración Pública la competencia exclusiva para establecer, en el ámbito de su organización interna, el régimen jurídico aplicable a la jornada laboral de los empleados públicos a su servicio.

Por tanto, en virtud de dicha habilitación, corresponde a cada Administración determinar, con arreglo a sus propias necesidades funcionales y organizativas, las condiciones específicas que regirán la distribución y duración del tiempo de trabajo, respetando en todo caso los principios generales establecidos por la legislación básica estatal.

Sin perjuicio de lo anterior, aunque el tenor literal del artículo 47.2 del TREBEP formula una obligación dirigida a las Administraciones Públicas, su contenido no puede considerarse meramente programático o carente de eficacia directa. En efecto, dicho precepto recoge un mandato imperativo cuyo objetivo es la efectividad de un derecho subjetivo de los empleados públicos: el derecho a la adopción de medidas que garanticen la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, reconocido asimismo en el artículo 14.j) del propio TREBEP como uno de los derechos individuales de los empleados públicos con contenido prestacional.

De este modo, los sujetos destinatarios de estas medidas de flexibilidad podrán solicitar las mismas con independencia de su concreción por parte de las correspondientes Administraciones Públicas.

En caso de la Administración General del Estado, esta regulación se encuentra en la Resolución de 28 de febrero de 2019, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos. En concreto, el apartado 8 de dicha Resolución recoge varias medidas orientadas a mejorar la conciliación de la vida personal, familiar y profesional, entre las cuales constan medidas de flexibilidad horaria.

La redacción debe interpretarse en el sentido de la Directiva, y lo dispuesto en el artículo 47.2 del TREBEP en tanto no se lleva a cabo una actualización específica de las Instrucciones.

Así, una interpretación integradora y finalista del ordenamiento jurídico, conforme a los artículos 3.1 del Código Civil, que impone interpretar las normas conforme a su espíritu y finalidad, lleva a la aplican extensiva la medida de flexibilidad de una hora que recoge el apartado 8.1 de la Resolución va las personas cuidadoras.

Así, este apartado recoge la flexibilidad horaria de una hora en el horario fijo de jornada para empleados o empleadas públicos que tengan a su cargo personas mayores, hijos o hijas menores de 12 años, personas sujetas a tutela o acogimiento menores de 12 años o personas con discapacidad, así como quien tenga a su cargo directo a familiares con enfermedad grave hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad.

Ello se justifica en la identidad de razón de ambos preceptos puesto que la finalidad del artículo 47.2 TREBEP, es decir, garantizar la conciliación de quienes tienen responsabilidades de cuidado, coincide plenamente con la finalidad de las medidas previstas en el apartado 8.1 de la Resolución. Así, ambas normas persiguen un resultado idéntico, que es permitir una adaptación razonable del horario de trabajo para compatibilizar las obligaciones de cuidado con la prestación de servicio.

Aplicando este criterio interpretativo impide vaciar de contenido el artículo 47.2 del TRBEP mientras se adoptan medidas concretas por parte de las respectivas Administraciones, garantizando la efectividad de los derechos establecidos en la normativa en materia de empleo público, en particular, en materia de conciliación.

En cuanto a los beneficiarios de tales medidas, el precepto diferencia entre:

• Empleados públicos que tengan a su cargo hijos e hijas menores de 12 años.
• Empleados públicos con necesidades de cuidado respecto de otras personas que convivan en el mismo domicilio y que, por edad, accidente o enfermedad, no puedan valerse por sí mismas.

De esta redacción se desprende que el legislador establece un tratamiento diferenciado entre los menores de doce años y el resto de personas. Así, en el caso de los menores de 12 años la norma presume las necesidades de cuidado vinculadas con la edad, no estableciendo requisitos adicionales a esta.

Cuestión diferente es el segundo supuesto, que recoge la figura del cuidador ya sea de hijos o hijas mayores de 12 años, cónyuge o pareja de hecho, familiares por consanguinidad hasta el segundo grado, u otras personas que convivan en el mismo domicilio y que, por edad, accidente o enfermedad, no puedan valerse por sí mismas. En este caso, las necesidades de cuidado no se presumen, sino que deben acreditarse vinculadas a razones de edad, accidente o enfermedad haciendo hincapié en que las personas que precisan del cuidado no pueden valerse por si misma.

A este respecto, cabe precisar que en lo relativo a los mayores de doce años no se establece la presunción que señalábamos anteriormente en relación con los menores de doce años. Así, el precepto añade expresamente una condición adicional, al referirse a quienes “por razones de edad, accidente o enfermedad no puedan valerse por sí mismos”.

Como se apuntaba más arriba, el concepto de cuidador que da la Directiva es el de trabajador que dispensa cuidados o presta ayuda a un familiar o a una persona que viva en el mismo hogar que el trabajador y que necesite asistencia o cuidados importantes por un motivo médico grave, conforme a lo definido por cada Estado miembro.

Por ello, para los hijos e hijas mayores de doce años, la mera edad no es suficiente para justificar la necesidad de medidas de flexibilización horaria. El precepto añade expresamente una condición adicional, al referirse a quienes “por razones de edad, accidente o enfermedad no puedan valerse por sí mismos”, de tal modo que la necesidad de cuidado no se presume automáticamente por la edad, sino que debe acreditarse la falta de autonomía que requiere de ese cuidado mediante medios acreditativos válidos.

Ello es coherente con la interpretación que respecto a la expresión “por razones de edad, accidente o enfermedad no puedan valerse por sí mismos” que recoge el artículo 46.3 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo 161/2021, de 5 de febrero de 2021, rec. nº 2102/2018.

Por tanto, no toda persona mayor de doce años entra automáticamente en el ámbito de protección, sino que es necesario acreditar la concurrencia de la condición de cuidador, basada en la existencia de necesidades de cuidado, derivado de una circunstancia específica que afecte a su autonomía personal (como, por ejemplo, la discapacidad, enfermedad, accidente o dependencia sobrevenida).

Por ello, para solicitar las medidas de flexibilidad el interesado deberá acreditar, mediante la documentación oportuna, que ostenta la condición de persona cuidadora, en tanto la persona a su cargo no puede valerse por sí misma debido a razones de edad avanzada, accidente o enfermedad, de modo que la medida solicitada responda a una situación de necesidad real y no a una mera conveniencia.