Criteris d'interpretació relatius a l'aplicació de les mesures de flexibilització horària per a garantir la conciliació de la vida familiar i laboral dels empleats públics que tinguen necessitats de cura respecte dels fills i filles majors de dotze anys, el cònjuge o parella de fet, familiars per consanguinitat fins al segon grau, així com d'altres persones que convisquen en el mateix domicili, i que per raons d'edat, accident o malaltia no puguen valdre's per si mateixos de l'article 47.2 del Text Refós de la Llei de l'Estatut Bàsic de l'Empleat públic, aprovat per Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre

Última actualització: desembre 2025

La consulta versa sobre el gaudi de les mesures de flexibilitat recollides en l'article 47.2 del Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de l'Estatut Bàsic de l'Empleat públic (d'ara en avant TRLEBEP).

L'article 47.2 text refós de la Llei de l'Estatut Bàsic de l'Empleat públic, Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre (TRLEBEP) establix un mandat a les Administracions Públiques perquè adopten mesures de flexibilització horària per a garantir la conciliació de la vida familiar i laboral dels empleats públics. En concret, en aquest precepte s'establix:

“2. Les Administracions Públiques adoptaran mesures de flexibilització horària per a garantir la conciliació de la vida familiar i laboral dels empleats públics que tinguen al seu càrrec a fills i filles menors de dotze anys, així com dels empleats públics que tinguen necessitats de cura respecte dels fills i filles majors de dotze anys, el cònjuge o parella de fet, familiars per consanguinitat fins al segon grau, així com d'altres persones que convisquen en el mateix domicili, i que per raons d'edat, accident o malaltia no puguen valdre's per si mateixos."

Este precepte va ser incorporat mitjançant l'article 3 del Reial decret llei 2/2024, de 21 de maig, per a completar la transposició a l'ordenament jurídic intern de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de juny de 2019, relativa a la conciliació de la vida familiar i la vida professional dels progenitors i els cuidadors, i per la qual es deroga la Directiva 2010/18/UE del Consell.

L'article 9 de la citada Directiva, relativa a les fórmules de treball flexible, establix el següent:

"1. Els Estats membres adoptaran les mesures necessàries per a garantir que els treballadors amb fills de fins a una edat determinada, que serà com a mínim de huit anys, i els cuidadors, tinguen dret a sol·licitar fórmules de treball flexible per a ocupar-se de les seues obligacions de cura. La duració d'estes fórmules de treball flexible podrà estar supeditada a un límit raonable.

2. Els ocupadors estudiaran i atendran les sol·licituds d'acollir-se a fórmules de treball flexible a què fa referència l'apartat 1 en un termini raonable de temps, tenint en compte tant les seues pròpies necessitats com les dels treballadors. Els ocupadors hauran de justificar qualsevol denegació d'estes sol·licituds, així com qualsevol ajornament d'aquestes fórmules.

3. Quan la duració de les fórmules de treball flexible a què es fa referència en l'apartat 1 estiga limitada, el treballador tindrà dret a tornar al seu model de treball original al final del període acordat. El treballador també tindrà dret a sol·licitar tornar al seu model de treball original abans que finalitze el període acordat sempre que el justifique un canvi en les circumstàncies. Els ocupadors estudiaran i atendran les sol·licituds de tornar anticipadament al model de treball original tenint en compte tant les seues pròpies necessitats com les dels treballadors.

4. Els Estats membres podran supeditar el dret a sol·licitar fórmules de treball flexible a períodes de treball anterior o a una antiguitat que no podrà

ser superior a sis mesos. Quan existisquen successius contractes de duració determinada a tenor del que es disposa en la Directiva 1999/70/CE amb el mateix ocupador, haurà de tindre's en compte la suma de tots ells per al càlcul de tals períodes."

Tal com establix el preàmbul del Reial decret llei 2/2024, de 21 de maig, l'objecte de la reforma és:

“...incloure de manera expressa les fórmules flexibles d'ocupació com a exercici efectiu del dret a la conciliació respecte dels cuidadors. A tal fi, es modifica l'article 47 del citat text legal, a l'efecte de que s'acomode totalment a les previsions de l'article 9 de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de juny de 2019, sobre fórmules de treball flexible.

(...) Les fórmules de treball flexible, juntament amb la resta de les mesures en matèria de jornada, deriven de la potestat autoorganizativa de cada Administració Pública i es troben previstes en els instruments de regulació de la jornada de cada Administració. Amb esta modificació es ve a dotar a estes mesures de conciliació de base jurídica legal, per a garantir la uniformitat en l'aplicació d'estos instruments, així com preveure la seua aplicació amb caràcter bàsic als cuidadors que, en els termes de la Directiva, seran aquells empleats públics que dispensen cuidats a una persona que convisca en el mateix domicili i necessite o cures per un motiu mèdic greu”.

L'establiment de la jornada i horaris de treball deriven de la potestat d'autoorganització de cada Administració, però això no ha sigut obstacle perquè, des de principis de segle, les mesures de flexibilitat horària per motius de conciliació estigueren ja generalitzades en totes les Administracions Públiques.

L'objectiu de la reforma va ser la d'oferir una base normativa que permetera, des de la seua entrada en vigor, l'aplicació d'aquells elements de nou encuny introduïts per la Directiva sense necessitat d'operar reformes en cascada en cada nivell de l'Administració dels seus instruments ja implementats i convertir-se en un mínim normatiu, a manera de garantia perquè les mesures de flexibilitat que adopten les Administracions en l'exercici de la seua potestat d'autoorganització siguen sempre respectuoses amb el contingut de la Directiva.

Així, la regulació de cada Estat membre ha d'assegurar l'existència de fórmules de treball flexible, que incloguen a cuidadors (article 9.1), la justificació de les denegacions o ajornaments (article 9.2), i el dret a tornar al seu model de treball original (Article 9.3)

Així, l'article 47.2 del TREBEP conté una obligació, no una potestat, dirigida a totes les Administracions Públiques d'adoptar mesures en matèria de flexibilitat horària, el fonament de la qual resideix en els articles 47 i 51 del TREBEP, en els quals atribuïxen a cada Administració Pública la competència exclusiva per a establir, en l'àmbit de la seua organització interna, el règim jurídic aplicable a la jornada laboral dels empleats públics al seu servei.

Per tant, en virtut d'aquesta habilitació, correspon a cada Administració determinar, conformement a les seues pròpies necessitats funcionals i organitzatives, les condicions específiques que regiran la distribució i duració del temps de treball, respectant en tot cas els principis generals establits per la legislació bàsica estatal.

Sense perjudici de l'anterior, encara que el tenor literal de l'article 47.2 del TREBEP formula una obligació dirigida a les Administracions Públiques, el seu contingut no pot considerar-se merament programàtic o mancat d'eficàcia directa. En efecte, aquest precepte recull un mandat imperatiu l'objectiu del qual és l'efectivitat d'un dret subjectiu dels empleats públics: el dret a l'adopció de mesures que garantisquen la conciliació de la vida personal, familiar i laboral, reconegut així mateix en l'article 14.j) del propi TREBEP com un dels drets individuals dels empleats públics amb contingut prestacional.

D'aquesta manera, els subjectes destinataris d'estes mesures de flexibilitat podran sol·licitar les mateixes amb independència de la seua concreció per part de les corresponents Administracions Públiques.

En cas de l'Administració General de l'Estat, esta regulació es troba en la Resolució de 28 de febrer de 2019, de la Secretaria d'Estat de Funció Pública, per la qual es dicten instruccions sobre jornada i horaris de treball del personal al servei de l'Administració General de l'Estat i els seus organismes públics. En concret, l'apartat 8 d'aquesta Resolució recull diverses mesures orientades a millorar la conciliació de la vida personal, familiar i professional, entre les quals consten mesures de flexibilitat horària.

La redacció ha d'interpretar-se en el sentit de la Directiva, i el que es disposa en l'article 47.2 del TREBEP en tant no es duu a terme una actualització específica de les Instruccions.

Així, una interpretació integradora i finalista de l'ordenament jurídic, conforme als articles 3.1 del Codi Civil, que imposa interpretar les normes conforme al seu esperit i finalitat, porta a l'apliquen extensiva la mesura de flexibilitat d'una hora que recull l'apartat 8.1 de la Resolució va les persones cuidadores.

Així, este apartat recull la flexibilitat horària d'una hora en l'horari fix de jornada per a empleats o empleades públics que tinguen al seu càrrec persones majors, fills o filles menors de 12 anys, persones subjectes a tutela o acolliment menors de 12 anys o persones amb discapacitat, així com qui tinga al seu càrrec directe a familiars amb malaltia greu fins al segon grau de consanguinitat o afinitat.

Això es justifica en la identitat de raó de tots dos preceptes perquè la finalitat de l'article 47.2 TREBEP, és a dir, garantir la conciliació dels qui tenen responsabilitats de cura, coincideix plenament amb la finalitat de les mesures previstes en l'apartat 8.1 de la Resolució. Així, totes dues normes persegueixen un resultat idèntic, que és permetre una adaptació raonable de l'horari de treball per a compatibilitzar les obligacions de cura amb la prestació de servei.

Aplicant este criteri interpretatiu impedeix buidar de contingut l'article 47.2 del TRBEP mentre s'adopten mesures concretes per part de les respectives Administracions, garantint l'efectivitat dels drets establits en la normativa en matèria d'ocupació pública, en particular, en matèria de conciliació.

Quant als beneficiaris de tals mesures, el precepte diferencia entre:

• Empleados públicos que tengan a su cargo hijos e hijas menores de 12 años.
• Empleados públicos con necesidades de cuidado respecto de otras personas que convivan en el mismo domicilio y que, por edad, accidente o enfermedad, no puedan valerse por sí mismas.

D'esta redacció es desprén que el legislador establix un tractament diferenciat entre els menors de dotze anys i la resta de persones. Així, en el cas dels menors de 12 anys la norma presumeix les necessitats de cura vinculades amb l'edat, no establint requisits addicionals a esta.

Qüestió diferent és el segon supòsit, que recull la figura del cuidador ja siga de fills o filles majors de 12 anys, cònjuge o parella de fet, familiars per consanguinitat fins al segon grau, o altres persones que convisquen en el mateix domicili i que, per edat, accident o malaltia, no puguen valdre's per si mateixes. En este cas, les necessitats de cura no es presumeixen, sinó que han d'acreditar-se vinculades a raons d'edat, accident o malaltia posant l'accent que les persones que precisen de la cura no poden valdre's per si mateixa.

Referent a això, cal precisar que quant als majors de dotze anys no s'establix la presumpció que assenyalàvem anteriorment en relació amb els menors de dotze anys. Així, el precepte afig expressament una condició addicional, en referir-se als qui “per raons d'edat, accident o malaltia no puguen valdre's per si mateixos”.

Com s'apuntava més amunt, el concepte de cuidador que dóna la Directiva és el de treballador que dispensa cures o presta ajuda a un familiar o a una persona que viva en la mateixa llar que el treballador i que necessite assistència o cures importants per un motiu mèdic greu, conforme al definit per cada Estat membre.

Per això, per als fills i filles majors de dotze anys, la mera edat no és suficient per a justificar la necessitat de mesures de flexibilització horària. El precepte afig expressament una condició addicional, en referir-se als qui “per raons d'edat, accident o malaltia no puguen valdre's per si mateixos”, de tal manera que la necessitat de cura no es presumeix automàticament per l'edat, sinó que ha d'acreditar-se la falta d'autonomia que requereix d'eixa cura mitjançant mitjans acreditatius vàlids.

Això és coherent amb la interpretació que respecte a l'expressió “per raons d'edat, accident o malaltia no puguen valdre's per si mateixos” que recull l'article 46.3 del Reial decret legislatiu 2/2015, de 23 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de l'Estatut dels Treballadors, d'acord amb la sentència del Tribunal Suprem 161/2021, de 5 de febrer de 2021, rec. núm. 2102/2018.

Per tant, no tota persona major de dotze anys entra automàticament en l'àmbit de protecció, sinó que és necessari acreditar la concurrència de la condició de cuidador, basada en l'existència de necessitats de cura, derivat d'una circumstància específica que afecte de la seua autonomia personal (com, per exemple, la discapacitat, malaltia, accident o dependència sobrevinguda).

Per això, per a sol·licitar les mesures de flexibilitat l'interessat haurà d'acreditar, mitjançant la documentació oportuna, que ostenta la condició de persona cuidadora, en tant la persona al seu càrrec no pot valdre's per si mateixa a causa de raons d'edat avançada, accident o malaltia, de manera que la mesura sol·licitada responga a una situació de necessitat real i no a una mera conveniència.