A consulta versa sobre a aplicación da bolsa de horas prevista no apartado 8.8 da Resolución do 28 de febreiro de 2019, pola que se ditan instrucións sobre xornada e horario de traballo do persoal ao servizo da Administración Xeral do Estado, e, en concreto, sobre se as horas dispoñibles poden acumularse en xornadas completas e sobre se a bolsa de horas é compatible coa xornada en réxime de especial dedicación e coa flexibilidade horaria do horario fixo de xornada.

Así mesmo, solicítase a aclaración dos supostos que puidesen acollerse á figura da bolsa de horas fronte ao permiso por deber inescusable.

A medida para a conciliación da vida familiar e laboral relativa á bolsa de horas atópase regulada no apartado 8.8 da Resolución do 28 de febreiro de 2019, cuxo parágrafo primeiro determina que:

“8.8 Os empregados ou empregadas públicos poderán dispor dunha bolsa de horas de ata un 5% da xornada anual de cada empregado ou empregada, para os casos de coidado de fillos ou fillas menores de idade e menores suxeitos a tutela ou acollemento; e para a atención de persoas maiores e persoas con discapacidade ata o primeiro grao de consanguinidade ou afinidade”.

Tres notas poden desprenderse, con carácter xeral, da figura que se crea:

(i) A medida configurouse desde a máxima flexibilidade, estando por tanto a súa regulación orientada a facilitar, potenciar e permitir o uso da mesma da forma máis áxil e flexible para o coidado de fillos ou fillas menores de idade e menores suxeitos a tutela ou acollemento; e para a atención de persoas maiores e persoas con discapacidade ata o primeiro grao de consanguinidade ou afinidade.

(ii) A bolsa de horas configurouse como unha medida de flexibilización horaria adicional ás xa existentes, e en ningún caso matiza nin substitúe aos permisos nin ás licenzas xa regulados.

(iii) A medida concreta articúlase con arranxo a un modelo mixto, no que se permite o goce de parte da bolsa de horas de forma puntual polo tempo imprescindible por horas; e parte tamén de forma consecutiva e acumulada en xornadas completas.

O quinto e sexto parágrafo do apartado 8.8 das instrucións de xornada e horarios expresan o seguinte:

“As horas poderán acumularse en xornadas completas sempre que exista unha razón xustificada para iso, considerando as peculiaridades da prestación do servizo público.

Os calendarios laborais poderán establecer os límites e condicións de acumulación destas horas sen alcanzar xornadas completas sempre que sexa compatible coa organización do traballo, así como as adaptacións que puidesen ser necesarias para as peculiaridades de determinados ámbitos ou colectivos.”

Deste xeito, a bolsa de horas para a conciliación consiste en esencia nunha medida de flexibilidade horaria, que permite a disposición de horas soltas, posteriormente recuperadas, para mellor adaptar o horario de traballo ao coidado de menores ou atención de persoas maiores con discapacidade.

Así mesmo, hase de facer referencia ao Acordo da Comisión Superior de Persoal relativo aos criterios de aplicación da medida de flexibilidade horaria “bolsa de horas” prevista no apartado 8.8 da Resolución do 28 de febreiro de 2019, da Secretaría de Estado de Función Pública, pola que se ditan instrucións sobre xornada e horarios de traballo do persoal ao servizo da Administración Xeral do Estado e os seus organismos públicos.

O citado Acordo sinala as características da bolsa de horas e, en concreto, no seu punto 1.2 determina que esta figura “Consiste nunha medida de flexibilización horaria adicional ás xa existentes, e en ningún caso matiza nin substitúe aos permisos nin licenzas xa regulados. É dicir, é unha medida con identidade propia e diferenciada con respecto doutros permisos e medidas de conciliación previstos na lexislación vixente; non debendo asimilarse de facto e na práctica aos días de libre disposición, senón que se trata dunha medida de flexibilidade horaria para a mellor conciliación nos casos previstos nas instrucións sobre xornada e horarios de traballo.”

Neste sentido, hase de ter en conta que a bolsa de horas articúlase con arranxo a un modelo mixto, no que se permite o goce de parte da bolsa de horas de forma puntual polo tempo indispensable; e parte tamén de forma consecutiva e acumulada en xornadas completas.

Así, a forma ordinaria de aplicación da bolsa de horas será a disposición de horas soltas, posteriormente recuperadas. Xunto con esta forma ordinaria de disposición, prevense tamén dúas formas de aplicación, con carácter extraordinario e xustificado: a acumulación de varias horas sen que supoñan unha xornada completa; e a acumulación de varias horas nunha xornada completa; en ambos os casos co seu posterior e subseguinte compensación.

A aplicación da bolsa de horas deberá realizarse mediante unha adecuada ponderación: entre o interese do traballador no uso desta medida de conciliación e a súa disposición no modo que mellor lle sirva para a atención dos coidados familiares a que se refire o apartado 8.8 das Instrucións sobre xornada e horarios de traballo; e o interese da unidade onde desempeñe as súas funcións, e as necesidades e peculiaridades do servizo que han de ser cubertas.

Deste xeito, e tal como despréndese do tenor literal do parágrafo quinto do citado apartado 8.8, a acumulación en xornadas completas haberá de valorarse caso por caso, en función da concreta xustificación da súa conveniencia e a súa adecuación ás peculiaridades da prestación do servizo público. En todo caso haberase de ter en conta o establecido no apartado 1.2 do Acordo da Comisión Superior de Persoal ao que se fixo referencia anteriormente.

Con relación a se a medida de conciliación relativa á bolsa de horas é compatible coa xornada en réxime de especial dedicación, cabe sinalar que a bolsa de horas non vén restrinxida en canto ao réxime concreto de dedicación do persoal; así, o primeiro parágrafo do apartado 8.8 refírese co obxecto de a medida, que poderá ser de “ata un 5% da xornada anual de cada empregado ou empregada”, referido, por tanto, ao 5% da xornada concreta de cada empregado ou empregada. É por tanto compatible co réxime de especial dedicación e calcúlase con respecto da xornada anual de cada funcionario, total sobre o que haberá que aplicar, caso por caso, o cálculo do 5%.

En canto a se a bolsa de horas é compatible coa flexibilidade horaria do horario fixo, cabe sinalar que non se inclúe previsión algunha respecto diso da imposibilidade de que coincida a súa aplicación con outras medidas de flexibilidade. Ha de terse en conta, en todo caso, que a figura da bolsa ten unha natureza e identidade propia e diferenciada con respecto doutros permisos e medidas de conciliación previstos na lexislación vixente que puidesen así mesmo aplicarse no caso obxecto de consulta (días por asuntos particulares, licenza sen soldo, flexibilidades horarias, etc.); de xeito que o seu obxecto debería poder ser diferenciado do doutras medidas de flexibilidade e só aplicarse para atender aquelas situacións para as que as restantes medidas ou permisos non sexan de aplicación.

Con relación á última das cuestións, isto é, a delimitación da bolsa de horas con respecto do permiso por deber inescusable cabe informar o seguinte:

A regulación deste permiso atópase no artigo 48.j) do texto refundido da Lei do Estatuto Básico do Empregado Público, aprobado polo Real Decreto Lexislativo 5/2015, do 30 de outubro (TRLEBEP), que o regula nos seguintes termos: “Os funcionarios públicos terán os seguintes permisos: […] j) Por tempo indispensable para o cumprimento dun deber inescusable de carácter público ou persoal e por deberes relacionados coa conciliación da vida familiar e laboral”.

O “deber inescusable”, configurado como un concepto xurídico indeterminado, veuse definindo, como contempla o Manual de Procedementos de Xestión de Recursos Humanos, publicado por Resolución do 14 de decembro de 1992 da Secretaría de Estado para a Administración Pública, como aquela obriga que incumbe a unha persoa cuxo incumprimento lle xera unha responsabilidade de índole civil, penal ou administrativa; definición que veu sendo aceptada polos Tribunais de Xustiza (entre outras, Sentenza 272/2016, do 27 de abril, da Sala do Contencioso do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia).

Por tanto, e en tanto que a súa natureza como concepto xurídico indeterminado así o impide, non é posible realizar, con carácter previo e alcance xeral, unha enumeración concreta e taxada dos casos en que cabería a súa aplicación de forma automática. Neste sentido, se ha acudir novamente ao citado Acordo da Comisión Superior de Persoal, que regula no seu punto 2 a convivencia da bolsa de horas co permiso por deber inescusable nos seguintes termos:

“Sen prexuízo de que os supostos de feito que amparan tanto a bolsa de horas como o permiso por deber inescusable poidan compartir algunhas das notas antes presentadas, pódese afirmar que algunhas das mesmas danse con maior intensidade en función da medida ou permiso ao que nos/nos refiramos, así:

En canto ao permiso por deber inescusable por motivos de conciliación regulado no artigo 48.j) do TRLEBEP e o artigo 75.f) do IV CUAGE:

2.1. En principio e con carácter xeral pódese afirmar que ten como elemento definitorio que os supostos de feito revistan unha gravidade evidente, de tal forma que se trate de obrigas cuxo incumprimento xere unha responsabilidade directa e persoal ao interesado de índole civil, penal ou administrativa.

2.2. Trátase dun permiso residual, de aplicación subsidiaria, no sentido de que se aplica só cando non existan outros permisos ou mediadas que amparen a situación que se pretende protexer a través do mesmo.

2.3. Debe, por iso, circunscribirse a situacións puntuais e imprevisibles, que non se prolonguen no tempo, e excepcionais, que non sexan reiteradas; xa que, pola contra, parecería conveniente a aplicación doutras medidas de conciliación ou flexibilización da xornada de traballo, permisos e excedencias dos que poidan gozar os funcionarios, cuxa concesión, condicionada ás necesidades do servizo, será autorizada ou denegada de forma motivada polo superior xerárquico.

En canto á flexibilidade horaria por medio da Bolsa de horas:

2.4. De acordo con o apartado 8.8 das instrucións de xornada e horarios, unicamente pode aplicarse para os casos de coidado de fillos ou fillas menores de idade e menores suxeitos a tutela ou acollemento; e para a atención de persoas maiores e persoas con discapacidade ata o primeiro grao de consanguinidade ou afinidade.

2.5. Non comparte a nota do carácter residual que se predica do permiso por deber inescusable, e por comparación con este ten como elemento definitorio que os supostos de feito sexan dunha gravidade menor.

2.6. Do mesmo xeito que o permiso por deber inescusable, a bolsa de horas pode atender a situacións imprevisibles, xeralmente acompañadas de situacións cunha evidente urxencia sobrevinda, que demandan a presenza do interesado; pero, a diferenza de do permiso por deber inescusable, pode aplicarse a situacións máis previsibles ou mesmo reiteradas no tempo, sempre que sexa compatible coa organización do traballo, e sempre que a súa aplicación non se asimile de facto e na práctica á dos días de libre disposición.”

Os extremos indicados deben servir de guía para que as unidades competentes en materia de recursos humanos resolvan respecto diso, atendendo ás circunstancias concorrentes en cada caso concreto.

Todo o anterior indícase sen prexuízo de lembrar que, de acordo con o réxime de competencias deste centro directivo, as respostas a consultas que emite esta dirección xeral posúen carácter meramente informativo e, en consecuencia, non teñen carácter de criterio vinculante, nin orixinan dereitos nin expectativas de dereito, nin implican vinculación algunha co tipo de procedementos a que se refiran. Ademais, ao carecer de carácter preceptivo ou vinculante, os órganos destinatarios das estas respostas poderán, no seu caso, adoptar finalmente unha decisión que non se corresponda co parecer contido nas mesmas.

As respostas a consultas contidas neste boletín atenden ás cuestións expostas á luz da normativa vixente no momento da súa emisión, de maneira que estas respostas poden verse afectadas por modificacións lexislativas posteriores ou resolucións xudiciais.