La consulta versa sobre la aplicación de la bolsa de horas prevista en el apartado 8.8 de la Resolución de 28 de febrero de 2019, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horario de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado, y, en concreto, sobre si las horas disponibles pueden acumularse en jornadas completas y sobre si la bolsa de horas es compatible con la jornada en régimen de especial dedicación y con la flexibilidad horaria del horario fijo de jornada.

Asimismo, se solicita la aclaración de los supuestos que pudieran acogerse a la figura de la bolsa de horas frente al permiso por deber inexcusable.

La mesura per a la conciliació de la vida familiar i laboral relativa a la bossa d'hores es troba regulada en l'apartat 8.8 de la Resolució de 28 de febrer de 2019, el paràgraf del qual primer determina que:

“8.8 Els empleats o empleades públics podran disposar d'una bossa d'hores de fins a un 5% de la jornada anual de cada empleat o empleada, per als casos de cura de fills o filles menors d'edat i menors subjectes a tutela o acolliment; i per a l'atenció de persones majors i persones amb discapacitat fins al primer grau de consanguinitat o afinitat”.

Tres notes poden desprendre's, amb caràcter general, de la figura que es crea:

(i) La mesura s'ha configurat des de la màxima flexibilitat, estant per tant la seva regulació orientada a facilitar, potenciar i permetre l'ús de la mateixa de la forma més àgil i flexible per a la cura de fills o filles menors d'edat i menors subjectes a tutela o acolliment; i per a l'atenció de persones majors i persones amb discapacitat fins al primer grau de consanguinitat o afinitat.

(ii) La bossa d'hores s'ha configurat com una mesura de flexibilització horària addicional a les ja existents, i en cap cas matisa ni substitueix als permisos ni a les llicències ja regulats.

(iii) La mesura concreta s'articula conformement a un model mixt, en el qual es permet el gaudi de part de la bossa d'hores de manera puntual pel temps imprescindible per hores; i part també de manera consecutiva i acumulada en jornades completes.

El cinquè i sisè paràgraf de l'apartat 8.8 de les instruccions de jornada i horaris expressen el següent:

“Les hores podran acumular-se en jornades completes sempre que existeixi una raó justificada per a això, considerant les peculiaritats de la prestació del servei públic.

Els calendaris laborals podran establir els límits i condicions d'acumulació d'aquestes hores sense aconseguir jornades completes sempre que sigui compatible amb l'organització del treball, així com les adaptacions que poguessin ser necessàries per a les peculiaritats de determinats àmbits o col·lectius.”

D'aquesta manera, la bossa d'hores per a la conciliació consisteix en essència en una mesura de flexibilitat horària, que permet la disposició d'hores soltes, posteriorment recuperades, per a millor adaptar l'horari de treball a cura de menors o atenció de persones majors amb discapacitat.

Així mateix, s'ha de fer referència a l'Acord de la Comissió Superior de Personal relatiu als criteris d'aplicació de la mesura de flexibilitat horària “bossa d'hores” prevista en l'apartat 8.8 de la Resolució de 28 de febrer de 2019, de la Secretaria d'Estat de Funció Pública, per la qual es dicten instruccions sobre jornada i horaris de treball del personal al servei de l'Administració General de l'Estat i els seus organismes públics.

El citat Acord assenyala les característiques de la bossa d'hores i, en concret, al punt 1.2 determina que aquesta figura “Consisteix en una mesura de flexibilització horària addicional a les ja existents, i en cap cas matisa ni substitueix als permisos ni llicències ja regulats. És a dir, és una mesura amb identitat pròpia i diferenciada respecte a altres permisos i mesures de conciliació prevists en la legislació vigent; no havent d'assimilar-se de facto i en la pràctica als dies de lliure disposició, sinó que es tracta d'una mesura de flexibilitat horària per a la millor conciliació en els casos previstos en les instruccions sobre jornada i horaris de treball.”

En aquest sentit, s'ha de tenir en compte que la bossa d'hores s'articula conformement a un model mixt, en el qual es permet el gaudi de part de la bossa d'hores de manera puntual pel temps indispensable; i part també de manera consecutiva i acumulada en jornades completes.

Així, la forma ordinària d'aplicació de la bossa d'hores serà la disposició d'hores soltes, posteriorment recuperades. Juntament amb aquesta forma ordinària de disposició, es preveuen també dues formes d'aplicació, amb caràcter extraordinari i justificat: l'acumulació de diverses hores sense que suposin una jornada completa; i l'acumulació de diverses hores en una jornada completa; en tots dos casos amb el seu posterior i subsegüent compensació.

L'aplicació de la bossa d'hores haurà de realitzar-se mitjançant una adequada ponderació: entre l'interès del treballador en l'ús d'aquesta mesura de conciliació i la seva disposició en la manera que millor li serveixi per a l'atenció de les cures familiars a què es refereix l'apartat 8.8 de les Instruccions sobre jornada i horaris de treball; i l'interès de la unitat on exerceixi les seves funcions, i les necessitats i peculiaritats del servei que han de ser cobertes.

D'aquesta manera, i tal com es desprèn del tenor literal del paràgraf cinquè del citat apartat 8.8, l'acumulació en jornades completes haurà de valorar-se cas per cas, en funció de la concreta justificació de la seva conveniència i la seva adequació a les peculiaritats de la prestació del servei públic. En tot cas s'haurà de tenir en compte el que s'estableix en l'apartat 1.2 de l'Acord de la Comissió Superior de Personal al qual s'ha fet referència anteriorment.

En relació amb si la mesura de conciliació relativa a la bossa d'hores és compatible amb la jornada en règim d'especial dedicació, cal assenyalar que la bossa d'hores no ve restringida quant al règim concret de dedicació del personal; així, el primer paràgraf de l'apartat 8.8 es refereix a fi de la mesura, que podrà ser de “fins a un 5% de la jornada anual de cada empleat o empleada”, referit, per tant, al 5% de la jornada concreta de cada empleat o empleada. És per tant compatible amb el règim d'especial dedicació i es calcula respecte a la jornada anual de cada funcionari, total sobre el qual caldrà aplicar, cas per cas, el càlcul del 5%.

Quant a si la bossa d'hores és compatible amb la flexibilitat horària de l'horari fix, cal assenyalar que no s'inclou cap previsió referent a la impossibilitat que coincideixi la seva aplicació amb altres mesures de flexibilitat. Ha de tenir-se en compte, en tot cas, que la figura de la bossa té una naturalesa i identitat pròpia i diferenciada respecte a altres permisos i mesures de conciliació prevists en la legislació vigent que poguessin així mateix aplicar-se en el cas objecte de consulta (dies per assumptes particulars, llicència sense sou, flexibilitats horàries, etc.); de manera que el seu objecte hauria de poder ser diferenciat del d'altres mesures de flexibilitat i només aplicar-se per a atendre aquelles situacions per a les quals les restants mesures o permisos no siguin aplicable.

En relació amb l'última de les qüestions, això és, la delimitació de la bossa d'hores respecte al permís per deure inexcusable cal informar el següent:

La regulació d'aquest permís es troba en l'article 48.j) del text refós de la Llei de l'Estatut Bàsic de l'Empleat públic, aprovat pel Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre (TRLEBEP), que el regula en els següents termes: “Els funcionaris públics tindran els següents permisos: […] j) Per temps indispensable per al compliment d'un deure inexcusable de caràcter públic o personal i per deures relacionats amb la conciliació de la vida familiar i laboral”.

El “deure inexcusable”, configurat com un concepte jurídic indeterminat, s'ha vingut definint, com contempla el Manual de Procediments de Gestió de Recursos Humans, publicat per Resolució de 14 de desembre de 1992 de la Secretaria d'Estat per a l'Administració Pública, com aquella obligació que incumbeix d'una persona l'incompliment de la qual li genera una responsabilitat d'índole civil, penal o administrativa; definició que ha estat acceptada pels Tribunals de Justícia (entre altres, Sentència 272/2016, de 27 d'abril, de la Sala del Contenciós del Tribunal Superior de Justícia de Galícia).

Per tant, i en tant que la seva naturalesa com a concepte jurídic indeterminat així l'impedeix, no és possible realitzar, amb caràcter previ i abast general, una enumeració concreta i taxada dels casos en què cabria la seva aplicació de manera automàtica. En aquest sentit, s'ha acudir novament al citat Acord de la Comissió Superior de Personal, que regula al punt 2 la convivència de la bossa d'hores amb el permís per deure inexcusable en els següents termes:

“Sense perjudici que els supòsits de fet que emparen tant la bossa d'hores com el permís per deure inexcusable puguin compartir algunes de les notes abans presentades, es pot afirmar que algunes de les mateixes es donen amb major intensitat en funció de la mesura o permís al qual ens referim, així:

Quant al permís per deure inexcusable per motius de conciliació regulat en l'article 48.j) del TRLEBEP i l'article 75.f) de l'IV CUAGE:

2.1. En principi i amb caràcter general es pot afirmar que té com a element definitori que els supòsits de fet revesteixin una gravetat evident, de tal forma que es tracti d'obligacions l'incompliment de les quals generi una responsabilitat directa i personal a l'interessat d'índole civil, penal o administrativa.

2.2. Es tracta d'un permís residual, d'aplicació subsidiària, en el sentit que s'aplica només quan no existeixin altres permisos o mediades que emparin la situació que es pretén protegir a través d'aquest.

2.3. Deu, per això, circumscriure's a situacions puntuals i imprevisibles, que no es prolonguin en el temps, i excepcionals, que no siguin reiterades; ja que, en cas contrari, semblaria convenient l'aplicació d'altres mesures de conciliació o flexibilització de la jornada de treball, permisos i excedències dels quals puguin gaudir els funcionaris, la concessió dels quals, condicionada a les necessitats del servei, serà autoritzada o denegada de forma motivada pel superior jeràrquic.

Quant a la flexibilitat horària per mitjà de la Borsa d'hores:

2.4. D'acord amb l'apartat 8.8 de les instruccions de jornada i horaris, únicament pot aplicar-se per als casos de cura de fills o filles menors d'edat i menors subjectes a tutela o acolliment; i per a l'atenció de persones majors i persones amb discapacitat fins al primer grau de consanguinitat o afinitat.

2.5. No comparteix la nota del caràcter residual que es predica del permís per deure inexcusable, i per comparació amb aquest té com a element definitori que els supòsits de fet siguin d'una gravetat menor.

2.6. Igual que el permís per deure inexcusable, la bossa d'hores pot atendre de situacions imprevisibles, generalment acompanyades de situacions amb una evident urgència sobrevinguda, que demanden la presència de l'interessat; però, a diferència de de el permís per deure inexcusable, pot aplicar-se a situacions més previsibles o fins i tot reiterades en el temps, sempre que sigui compatible amb l'organització del treball, i sempre que la seva aplicació no s'assimili de facto i en la pràctica a la dels dies de lliure disposició.”

Els extrems indicats han de servir de guia perquè les unitats competents en matèria de recursos humans resolguin sobre aquest tema, ateses de les circumstàncies concurrents en cada cas concret.

Tot l'anterior s'indica sense perjudici de recordar que, d'acord amb el règim de competències d'aquest centre directiu, les respostes a consultes que emet aquesta direcció general posseeixen caràcter merament informatiu i, en conseqüència, no tenen caràcter de criteri vinculant, ni originen drets ni expectatives de dret, ni impliquen cap vinculació amb el tipus de procediments a què es refereixin. A més, en mancar de caràcter preceptiu o vinculant, els òrgans destinataris d'aquestes respostes podran, si escau, adoptar finalment una decisió que no es correspongui amb el parer contingut en aquestes.

Les respostes a consultes contingudes en aquest butlletí atenen de les qüestions plantejades a la llum de la normativa vigent en el moment de la seva emissió, de manera que aquestes respostes poden veure's afectades per modificacions legislatives posteriors o resolucions judicials.