En canto ao ámbito obxectivo que comprende a Lei 70/1978, do 26 de decembro, de recoñecemento de servizos previos na Administración Pública (en diante, Lei 70/1978), o artigo 1.1 circunscribe o ámbito dos servizos prestados á totalidade dos servizos indistintamente prestados en:

“a Administración do Estado, da Local, da Institucional, da de Xustiza, da Xurisdición do Traballo e da Seguridade Social”.

A imprecisión do concepto de “Administración institucional” obrigou a expor diversas pautas interpretativas segundo a evolución do sector público institucional.

“a) Os organismos públicos vinculados ou dependentes da Administración Xeral do Estado, os cales se clasifican en:

1. Organismos autónomos.

2. Entidades públicas empresariais.

3. Axencias estatais.

b) As autoridades administrativas independentes.

c) As sociedades mercantís estatais.

d) Os consorcios.

e) As fundacións do sector público.

f) Os fondos sen personalidade xurídica.

g) As universidades públicas non transferidas.”

Con todo, a Comisión Superior de Persoal e a Avogacía do Estado reiteraron desde 1986 un criterio funcional co fin de delimitar que entes ou entidades polas súas funcións forman parte do concepto específico de “Administración institucional” que recolle a Lei 70/1978.

Este labor resultou de gran utilidade xa que a organización da Administración do Estado seguiu evolucionando a través da Lei 6/1997, do 14 de abril, de Organización e Funcionamento da Administración Xeral do Estado e da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de Réxime Xurídico do Sector Público (en diante, Lei 40/2015), a cal estableceu unha nova clasificación de sector público institucional con carácter básico no artigo 2 e, especificamente para o Estado, no artigo 84.

Desta forma, o criterio asentado polos servizos xurídicos do Estado é que se entenderán incluídos “todos aqueles entes, dotados de personalidade propia, aos que se adscriben fondos públicos coa facultade de administralos e gastalos na xestión de fins propios da Administración Pública Territorial que os creou”. É dicir, a idea principal é que os entes, que estean dotados de personalidade xurídica propia, teñan adscritos fondos públicos coa capacidade de administralos e gastalos na xestión de fins propios da Administración Pública Territorial que os creou, formen parte da “Administración Institucional”. Xeralmente, é a relación de instrumentalidad que vincula coa Administración que os creou o feito esencial ao que aterse para incluílo como parte do ámbito obxectivo da Lei 70/1978, xa que demostra que o fin ou servizo para cuxa xestión foron aqueles creados é un fin ou servizo propio do Ente matriz, cuxa titularidade se mantén tras a creación do ente filial, e cuxa responsabilidade de organización e rendemento seguen sendo propios daquel. Con todo, sobre a base do criterio anterior a Comisión Superior de Persoal, no seu acordo do 29 de xullo de 1986, tamén recoñeceu o carácter de “Administración Institucional” aos servizos prestados no Banco de España, institución con independencia funcional e autonomía da que non se desprende esa relación de instrumentalidad, pero si se dá a circunstancia que presta servizos que só a Administración Pública tiña atribuídos, reforzando o aspecto das súas funcións en primeiro termo.

Así, o acordo da Comisión Superior de Persoal do 27 de outubro de 1989 establece que deben ser incluídas no concepto de "Administración Institucional" aqueloutras entidades públicas que presten servizos cuxa organización e desenvolvemento vingan atribuídos en exclusiva á Administración Pública. Así mesmo, a Comisión Superior de Persoal levou a cabo unha delimitación negativa do concepto de “Administración Institucional” a través da exclusión dos servizos prestados en sociedades mercantís estatais. Así o dispuxo o acordo do 27 de outubro de 1989 ao entender que as sociedades mercantís estatais a maioría das veces non levan a cabo actividades calificables de servizo público ou reservadas á Administración, en tanto que a súa actuación lévase a cabo no tráfico mercantil e, por tanto, en competencia con outras empresas privadas, o cal rompe o seu carácter instrumental respecto da prestación dun servizo público.

Deste xeito, haberá que analizar en cada concreto caso se a entidade na que se prestou os servizos que pretenden ser recoñecidos pode considerarse Administración Institucional e, por tanto, está dentro do ámbito obxectivo da Lei 70/1978.

A efectos ilustrativos móstranse algúns exemplos:

i. Fundacións.

A Lei 40/2015, do 1 de outubro, de Réxime Xurídico do Sector Público regula o denominado sector público institucional estatal, dentro do concepto de sector público que está composto polas entidades que están previstas no seu artigo 84.1, entre as que se atopan no seu apartado e) as fundacións do sector público.

Así mesmo, e tal e como sinala o artigo 2 da Lei 47/2003, do 26 de novembro, Xeral Orzamentaria, forman parte do sector público estatal, entre outras: “As fundacións do sector público adscritas á Administración Xeral do Estado.”

Con respecto ás Fundacións, como prevé ese artigo 2 e) da Lei 47/2003, do 26 de novembro, enténdese que serán as así definidas na Lei 50/2002, do 26 de decembro, de Fundacións. En consecuencia, haberá que atender á regulación específica e valorar se a natureza xurídica destas fundacións acomódase aos requisitos previstos para as do sector público estatal no Capítulo XI da Lei 50/2002, do 26 de decembro.

O artigo 8.4 da Lei 50/2002, do 26 de decembro, de Fundacións, recoñece ás persoas xurídico-públicas capacidade para constituír Fundacións.

Partindo do anterior, débense analizar os estatutos da Fundación para así determinar se a fundación pertence ao sector público institucional estatal e, por tanto, estará comprendida dentro do ámbito de aplicación da Lei 70/1978, do 26 de decembro, de recoñecemento de servizos previos na Administración Pública, tal e como establece o seu artigo 1.1.

No entanto, por parte do órgano consultante deberanse comprobar finalmente os requisitos esixidos para tal recoñecemento, incluídos, no seu caso, a acreditación do carácter de fundación do sector público estatal que se entende posúe a citada Fundación.

ii. Corporación Radio Televisión Española.

A Corporación RTVE é unha sociedade mercantil estatal con especial autonomía. Está configurada como Sociedade anónima con capital integramente estatal e ten atribuída a xestión directa dos servizos públicos de radiodifusión e televisión en virtude da Lei 17/2006 da radio e televisión de titularidade estatal, que a crea e desenvolve o artigo 20 da Constitución Española. En concreto, a Lei 17/2006 configura a Corporación RTVE como unha sociedade mercantil estatal.

O Acordo da Comisión Superior de Persoal do 27 de outubro de 1989, ao establecer os criterios de interpretación e aplicación da Lei 70/1978, do 26 de decembro, de Recoñecemento de Servizos Previos, sinalou que os servizos prestados en sociedades estatais que adoptan a forma de sociedades mercantís quedarían excluídos do ámbito de aplicación da Lei 70/1978 ao non ter estas a consideración de “Administración institucional”.

Neste mesmo sentido, o artigo 29.3.d) da Lei 30/1984, do 2 de agosto, de Medidas para a Reforma da Función Pública, exclúe expresamente do cómputo para efectos de trienios o período de prestación de servizos en sociedades mercantís en cuxo capital sexa maioritaria a participación directa ou indirecta das Administracións Públicas. De acordo con o anteriormente exposto, a xuízo deste Centro Directivo, non procedería o recoñecemento de servizos prestados en RTVE no período que se alude na consulta, posto que RTVE tiña nese momento natureza de sociedade estatal.

iii. RENFE.

En segundo lugar os servizos previos en RENFE (actualmente Administrador de Infraestruturas Ferroviarias – ADIF).

En relación coa aplicación da Lei 70/78 á ‘Administración Institucional’ a propia Comisión Superior de Persoal na súa sesión do 27 de Outubro de 1989 tamén estableceu que estaban excluídos os servizos prestados nas Sociedades Estatais reguladas no artigo 6.1.a) e b) da Lei Xeral Orzamentaria, salvo as que tivesen a condición de Organismos Autónomos, porque aqueles son entes de dereito privado que en moitos casos realizan actividades que non se poden cualificar como servizos públicos.

No mesmo sentido o artigo 29.3.d) da Lei 30/84, do 2 de agosto, de Medidas para a Reforma da Función Pública, ao que xa nos/nos referimos. A xurisprudencia apoia este criterio, entre outras, na Sentenza do Tribunal Supremo do 16 de xaneiro de 1998 ao sinalar que “as empresas nacionais, hoxe sociedades estatais, non son en rigor Organismos Autónomos, senón entes de natureza privada que actúan no tráfico xurídico equiparados a suxeitos privados e rexidos polo Dereito civil, mercantil e laboral. Non hai personificación pública e non gozan, por tanto, do carácter de Administración pública nin en rigor poden asimilarse a ningunha das esferas administrativas a que alude o artigo 1 da Lei 70/78”.

En relación aos servizos prestados na Entidade de Dereito Público RENFE, a mesma comezou sendo unha empresa pública. Desta forma a Dirección Xeral do Servizo Xurídico do Estado en ditame do 29 de xullo de 1986, sinalaba que era “unha empresa pública, cuxo trazo definidor básico é a titularidade estatal do servizo público que xestiona, antes encomendado a empresas privadas en réxime de concesión administrativa".

No referido informe concluíase que “a partir da entrada en vigor da Lei 11/1977, do 4 de xaneiro, Xeral Orzamentaria, RENFE ha de ser cualificada como unha Sociedade Estatal, incluída na categoría recollida no artigo 6.1.b) da esta Lei, en canto Entidade de dereito público con personalidade xurídica, que por Lei axusta a súa actividade ao ordenamento xurídico privado, séndolle, por iso, de aplicación o disposto nos artigos 87 a 91 da repetida Lei Xeral Orzamentaria, reguladores dos Programas de actuación, investimentos e financiamento das Sociedades Estatais".

As notas que caracterizaban a esta Sociedade estatal impedían o seu recoñecemento como Administración Pública para efectos de servizos previos.

No entanto, a disposición transitoria terceira da Lei 6/1997, do 14 de abril, de Organización e Funcionamento da Administración Xeral do Estado, determinou, no seu apartado 2.b) a adecuación dos entes incluídos na letra b) do apartado 1 do artigo 6 da Lei Xeral Orzamentaria, entre os que se atopaba a Rede Nacional dos Ferrocarrís Españois (RENFE), ao tipo de entidade pública empresarial.

Esta adecuación levouse a efecto polo artigo 74 da Lei 50/1998, do 30 de decembro, de Medidas Fiscais, Administrativas e de Orde Social que determinou a súa adaptación á Lei 6/1997, do 14 de abril, de Organización e Funcionamento da Administración Xeral do Estado como unha Entidade Pública Empresarial das previstas na letra b) do apartado 1 do artigo 43 desta Lei.

A Lei 6/1997 modifica a natureza xurídica das Sociedades Estatais, entendendo que salvo as sociedades mercantís que se rexen integramente, calquera que sexa a súa natureza xurídica, polo ordenamento xurídico privado, que son as contempladas no artigo 6.1.a) da Lei Xeral Orzamentaria, os restantes Entes incluídos no apartado 1.b) do citado artigo, adecúanse ao tipo de Entidade Pública Empresarial creado pola LOFAGE, formando parte da Administración do Estado, dependente do Ministerio de Fomento, co obxectivo de potenciar o transporte ferroviario español.

En consecuencia, o Ente Público RENFE pasaría a incluírse no concepto de Administración do artigo 1 da Lei 70/1978, polo que serán reconocibles os servizos prestados nel.

Posteriormente, a reforma operada sobre o Sector Ferroviario mediante Lei 39/2003, do 17 de novembro, non modifica a natureza xurídica da Entidade Pública Empresarial RENFE. Esta reforma vira sobre a separación das actividades de administración da infraestrutura e de explotación dos servizos e a progresiva apertura do transporte ferroviario á competencia.

Deste xeito, a disposición adicional primeira desta Lei dispón que a entidade pública empresarial RENFE pasa a denominarse Administrador de Infraestruturas Ferroviarias (ADIF) e asume as funcións asignadas ao administrador de infraestruturas ferroviarias nesta Lei. ADIF segue sendo, pois, unha entidade pública empresarial, con autonomía de xestión dentro dos límites establecidos pola súa normativa e está adscrito ao Ministerio de Fomento.

E, doutra banda, a disposición adicional terceira crea a entidade pública empresarial RENFE-Operadora, como organismo público dos previstos no LOFAGE, con personalidade xurídica propia, plena capacidade de obrar e patrimonio propio, adscrita ao Ministerio de Fomento.

De acordo con o anterior, para os efectos da Lei 70/1978, poderíanse recoñecer o período de servizos prestados en RENFE desde a data de entrada en vigor da LOFAGE por ter desde ese momento a consideración de Entidade Pública Empresarial pero non os servizos prestados con anterioridade debido a que se trataba dunha Sociedade estatal e, por tanto, excluída do ámbito de aplicación da citada Lei.

iv. Reais Academias.

Así, é necesario determinar a natureza xurídica da Real Academia para o que é necesario identificar a súa natureza pública ou privada.

Como paso previo cabe destacar que, do establecido nos seus Estatutos, a súa denominación e a falta de inscrición en Inventario de entes do sector público (INVENTE), podemos concluír que as Reais Academias non forma parte do sector público institucional.

Pero en todo caso, e atendendo á súa natureza, tanto o Instituto de España como as Reais Academias Nacionais que o integran configuráronse, de acordo con os seus respectivos Estatutos, como corporacións de dereito público, aínda que con certas peculiaridades pola súa forma de creación e finalidade.

O Tribunal Constitucional pronunciouse en diversas ocasións acerca da natureza das estas entidades, debendo destacar a Sentenza 76/1983, do 5 de agosto que sinala que:

“Aínda que orientadas primordialmente á consecución de fins privados, propios dos membros que as integran, tales Corporacións participan da natureza das Administracións públicas e, neste sentido, a constitución dos seus órganos así como a súa actividade nos limitados aspectos en que realizan funcións administrativas han de entenderse suxeitas ás bases que con respecto ás estas Corporacións dite o Estado no exercicio das competencias que lle recoñece o art. 149.1.18.ª”.

Así, as corporacións de dereito público, na actualidade, non se atopan integradas dentro do concepto de sector público á vista da redacción do artigo 2 da Lei 39/2015, do 1 de outubro, de Procedemento Administrativo Común das Administracións Públicas, que no seu apartado cuarto sinala:

“As Corporacións de Dereito Público rexeranse pola súa normativa específica no exercicio das funcións públicas que lles foron atribuídas por Lei ou delegadas por unha Administración Pública, e supletoriamente pola presente Lei.”

Se é certo que, tal e como se sinala na consulta, as corporacións de dereito público chegaron a ter a consideración de Administracións Públicas, de acordo con o establecido no artigo 1.2 da Lei reguladora da Xurisdición contencioso-administrativa. Con todo, a consideración como tal foi obxecto de discusións doctrinales e jurisprudenciales, sen que existise un criterio unánime a este respecto. En todo caso, esa visión queda superada coa Lei 30/1992, do 26 de novembro, de Réxime Xurídico das Administracións Públicas e do Procedemento Administrativo Común.

Por tanto, podemos concluír que as Reais Academias son corporacións de dereito público, pero non forma parte do sector público institucional, polo que non procede o recoñecemento dos servizos previos ao non estar incluída dentro do ámbito de aplicación da Lei 70/1978, do 26 de decembro, de recoñecemento de servizos previos na Administración Pública.

Todo o anterior indícase sen prexuízo de lembrar que, de acordo con o réxime de competencias deste centro directivo, as respostas a consultas que emite esta dirección xeral posúen carácter meramente informativo e, en consecuencia, non teñen carácter de criterio vinculante, nin orixinan dereitos nin expectativas de dereito, nin implican vinculación algunha co tipo de procedementos a que se refiran. Ademais, ao carecer de carácter preceptivo ou vinculante, os órganos destinatarios das estas respostas poderán, no seu caso, adoptar finalmente unha decisión que non se corresponda co parecer contido nas mesmas.

As respostas a consultas contidas neste boletín atenden ás cuestións expostas á luz da normativa vixente no momento da súa emisión, de maneira que estas respostas poden verse afectadas por modificacións lexislativas posteriores ou resolucións xudiciais.