En cuanto al ámbito objetivo que comprende la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública (en adelante, Ley 70/1978), el artículo 1.1 circunscribe el ámbito de los servicios prestados a la totalidad de los servicios indistintamente prestados en:

“la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social”.

La imprecisión del concepto de “Administración institucional” ha obligado a plantear diversas pautas interpretativas según la evolución del sector público institucional.

“a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1. Organismos autónomos.

2. Entidades públicas empresariales.

3. Agencias estatales.

b) Las autoridades administrativas independientes.

c) Las sociedades mercantiles estatales.

d) Los consorcios.

e) Las fundaciones del sector público.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas.”

Sin embargo, la Comisión Superior de Personal y la Abogacía del Estado han reiterado desde 1986 un criterio funcional con el fin de delimitar qué entes o entidades por sus funciones forman parte del concepto específico de “Administración institucional” que recoge la Ley 70/1978.

Esta labor ha resultado de gran utilidad ya que la organización de la Administración del Estado ha seguido evolucionando a través de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, Ley 40/2015), la cual ha establecido una nueva clasificación de sector público institucional con carácter básico en el artículo 2 y, específicamente para el Estado, en el artículo 84.

De esta forma, el criterio asentado por los servicios jurídicos del Estado es que se entenderán incluidos “todos aquellos entes, dotados de personalidad propia, a los que se adscriben fondos públicos con la facultad de administrarlos y gastarlos en la gestión de fines propios de la Administración Pública Territorial que los ha creado”. Es decir, la idea principal es que los entes, que estén dotados de personalidad jurídica propia, tengan adscritos fondos públicos con la capacidad de administrarlos y gastarlos en la gestión de fines propios de la Administración Pública Territorial que los ha creado, formen parte de la “Administración Institucional”. Generalmente, es la relación de instrumentalidad que vincula con la Administración que los ha creado el hecho esencial al que atenerse para incluirlo como parte del ámbito objetivo de la Ley 70/1978, ya que demuestra que el fin o servicio para cuya gestión fueron aquellos creados es un fin o servicio propio del Ente matriz, cuya titularidad se mantiene tras la creación del ente filial, y cuya responsabilidad de organización y rendimiento siguen siendo propios de aquel. Sin embargo, sobre la base del criterio anterior la Comisión Superior de Personal, en su acuerdo de 29 de julio de 1986, también ha reconocido el carácter de “Administración Institucional” a los servicios prestados en el Banco de España, institución con independencia funcional y autonomía de la que no se desprende esa relación de instrumentalidad, pero sí se da la circunstancia que presta servicios que sólo la Administración Pública tenía atribuidos, reforzando el aspecto de sus funciones en primer término.

Así, el acuerdo de la Comisión Superior de Personal de 27 de octubre de 1989 establece que deben ser incluidas en el concepto de "Administración Institucional" aquellas otras entidades públicas que presten servicios cuya organización y desarrollo vengan atribuidos en exclusiva a la Administración Pública. Asimismo, la Comisión Superior de Personal ha llevado a cabo una delimitación negativa del concepto de “Administración Institucional” a través de la exclusión de los servicios prestados en sociedades mercantiles estatales. Así lo dispuso el acuerdo de 27 de octubre de 1989 al entender que las sociedades mercantiles estatales la mayoría de las veces no llevan a cabo actividades calificables de servicio público o reservadas a la Administración, en tanto que su actuación se lleva a cabo en el tráfico mercantil y, por tanto, en competencia con otras empresas privadas, lo cual rompe su carácter instrumental respecto de la prestación de un servicio público.

De este modo, habrá que analizar en cada concreto caso si la entidad en la que se ha prestado los servicios que pretenden ser reconocidos puede considerarse Administración Institucional y, por tanto, está dentro del ámbito objetivo de la Ley 70/1978.

A efectos ilustrativos se muestran algunos ejemplos:

i. Fundaciones.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público regula el denominado sector público institucional estatal, dentro del concepto de sector público que está compuesto por las entidades que están previstas en su artículo 84.1, entre las que se encuentran en su apartado e) las fundaciones del sector público.

Asimismo, y tal y como señala el artículo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, forman parte del sector público estatal, entre otras: “Las fundaciones del sector público adscritas a la Administración General del Estado.”

Con respecto a las Fundaciones, como prevé ese artículo 2 e) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, se entiende que serán las así definidas en la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones. En consecuencia, habrá que atender a la regulación específica y valorar si la naturaleza jurídica de estas fundaciones se acomoda a los requisitos previstos para las del sector público estatal en el Capítulo XI de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre.

El artículo 8.4 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, reconoce a las personas jurídico-públicas capacidad para constituir Fundaciones.

Partiendo de lo anterior, se deben analizar los estatutos de la Fundación para así determinar si la fundación pertenece al sector público institucional estatal y, por lo tanto, estará comprendida dentro del ámbito de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, tal y como establece su artículo 1.1.

No obstante, por parte del órgano consultante se deberán comprobar finalmente los requisitos exigidos para tal reconocimiento, incluidos, en su caso, la acreditación del carácter de fundación del sector público estatal que se entiende posee la citada Fundación.

ii. Corporación Radio Televisión Española.

La Corporación RTVE es una sociedad mercantil estatal con especial autonomía. Está configurada como Sociedad Anónima con capital íntegramente estatal y tiene atribuida la gestión directa de los servicios públicos de radiodifusión y televisión en virtud de la Ley 17/2006 de la radio y televisión de titularidad estatal, que la crea y desarrolla el artículo 20 de la Constitución Española. En concreto, la Ley 17/2006 configura la Corporación RTVE como una sociedad mercantil estatal.

El Acuerdo de la Comisión Superior de Personal de 27 de octubre de 1989, al establecer los criterios de interpretación y aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de Reconocimiento de Servicios Previos, señaló que los servicios prestados en sociedades estatales que adoptan la forma de sociedades mercantiles quedarían excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 70/1978 al no tener éstas la consideración de “Administración institucional”.

En este mismo sentido, el artículo 29.3.d) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, excluye expresamente del cómputo a efectos de trienios el período de prestación de servicios en sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de las Administraciones Públicas. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, a juicio de este Centro Directivo, no procedería el reconocimiento de servicios prestados en RTVE en el periodo que se alude en la consulta, puesto que RTVE tenía en ese momento naturaleza de sociedad estatal.

iii. RENFE.

En segundo lugar los servicios previos en RENFE (actualmente Administrador de Infraestructuras Ferroviarias – ADIF).

En relación con la aplicación de la Ley 70/78 a la ‘Administración Institucional’ la propia Comisión Superior de Personal en su sesión de 27 de Octubre de 1989 también estableció que estaban excluidos los servicios prestados en las Sociedades Estatales regladas en el artículo 6.1.a) y b) de la Ley General Presupuestaria, salvo las que tuvieran la condición de Organismos Autónomos, porque aquellos son entes de derecho privado que en muchos casos realizan actividades que no se pueden calificar como servicios públicos.

En el mismo sentido el artículo 29.3.d) de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, al que ya nos hemos referido. La jurisprudencia apoya este criterio, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1998 al señalar que “las empresas nacionales, hoy sociedades estatales, no son en rigor Organismos Autónomos, sino entes de naturaleza privada que actúan en el tráfico jurídico equiparados a sujetos privados y regidos por el Derecho civil, mercantil y laboral. No hay personificación pública y no gozan, por tanto, del carácter de Administración pública ni en rigor pueden asimilarse a ninguna de las esferas administrativas a que alude el artículo 1 de la Ley 70/78”.

En relación a los servicios prestados en la Entidad de Derecho Público RENFE, la misma comenzó siendo una empresa pública. De esta forma la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado en dictamen de 29 de julio de 1986, señalaba que era “una empresa pública, cuyo rasgo definidor básico es la titularidad estatal del servicio público que gestiona, antes encomendado a empresas privadas en régimen de concesión administrativa".

En el referido informe se concluía que “a partir de la entrada en vigor de la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, RENFE ha de ser calificada como una Sociedad Estatal, incluida en la categoría recogida en el artículo 6.1.b) de dicha Ley, en cuanto Entidad de derecho público con personalidad jurídica, que por Ley ajusta su actividad al ordenamiento jurídico privado, siéndole, por ello, de aplicación lo dispuesto en los artículos 87 a 91 de la repetida Ley General Presupuestaria, reguladores de los Programas de actuación, inversiones y financiación de las Sociedades Estatales".

Las notas que caracterizaban a esta Sociedad estatal impedían su reconocimiento como Administración Pública a efectos de servicios previos.

No obstante, la disposición transitoria tercera de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, determinó, en su apartado 2.b) la adecuación de los entes incluidos en la letra b) del apartado 1 del artículo 6 de la Ley General Presupuestaria, entre los que se encontraba la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE), al tipo de entidad pública empresarial.

Dicha adecuación se llevó a efecto por el artículo 74 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social que determinó su adaptación a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado como una Entidad Pública Empresarial de las previstas en la letra b) del apartado 1 del artículo 43 de esta Ley.

La Ley 6/1997 modifica la naturaleza jurídica de las Sociedades Estatales, entendiendo que salvo las sociedades mercantiles que se rigen íntegramente, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, que son las contempladas en el artículo 6.1.a) de la Ley General Presupuestaria, los restantes Entes incluidos en el apartado 1.b) del citado artículo, se adecuan al tipo de Entidad Pública Empresarial creado por la LOFAGE, formando parte de la Administración del Estado, dependiente del Ministerio de Fomento, con el objetivo de potenciar el transporte ferroviario español.

En consecuencia, el Ente Público RENFE pasaría a incluirse en el concepto de Administración del artículo 1 de la Ley 70/1978, por lo que serán reconocibles los servicios prestados en él.

Posteriormente, la reforma operada sobre el Sector Ferroviario mediante Ley 39/2003, de 17 de noviembre, no modifica la naturaleza jurídica de la Entidad Pública Empresarial RENFE. Dicha reforma gira sobre la separación de las actividades de administración de la infraestructura y de explotación de los servicios y la progresiva apertura del transporte ferroviario a la competencia.

De este modo, la disposición adicional primera de esta Ley dispone que la entidad pública empresarial RENFE pasa a denominarse Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y asume las funciones asignadas al administrador de infraestructuras ferroviarias en esta Ley. ADIF sigue siendo, pues, una entidad pública empresarial, con autonomía de gestión dentro de los límites establecidos por su normativa y está adscrito al Ministerio de Fomento.

Y, por otro lado, la disposición adicional tercera crea la entidad pública empresarial RENFE-Operadora, como organismo público de los previstos en el LOFAGE, con personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Fomento.

De acuerdo con lo anterior, a los efectos de la Ley 70/1978, se podrían reconocer el período de servicios prestados en RENFE desde la fecha de entrada en vigor de la LOFAGE por tener desde ese momento la consideración de Entidad Pública Empresarial pero no los servicios prestados con anterioridad debido a que se trataba de una Sociedad estatal y, por tanto, excluida del ámbito de aplicación de la citada Ley.

iv. Reales Academias.

Así, es necesario determinar la naturaleza jurídica de la Real Academia para lo que es necesario identificar su naturaleza pública o privada.

Como paso previo cabe destacar que, de lo establecido en sus Estatutos, su denominación y la falta de inscripción en Inventario de entes del sector público (INVENTE), podemos concluir que las Reales Academias no forma parte del sector público institucional.

Pero en todo caso, y atendiendo a su naturaleza, tanto el Instituto de España como las Reales Academias Nacionales que lo integran se han configurado, de acuerdo con sus respectivos Estatutos, como corporaciones de derecho público, aunque con ciertas peculiaridades por su forma de creación y finalidad.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones acerca de la naturaleza de dichas entidades, debiendo destacar la Sentencia 76/1983, de 5 de agosto que señala que:

“Aunque orientadas primordialmente a la consecución de fines privados, propios de los miembros que las integran, tales Corporaciones participan de la naturaleza de las Administraciones públicas y, en este sentido, la constitución de sus órganos así como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las bases que con respecto a dichas Corporaciones dicte el Estado en el ejercicio de las competencias que le reconoce el art. 149.1.18.ª”.

Así, las corporaciones de derecho público, en la actualidad, no se encuentran integradas dentro del concepto de sector público a la vista de la redacción del artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en su apartado cuarto señala:

“Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.”

Si es cierto que, tal y como se señala en la consulta, las corporaciones de derecho público llegaron a tener la consideración de Administraciones Públicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, la consideración como tal fue objeto de discusiones doctrinales y jurisprudenciales, sin que existiera un criterio unánime a este respecto. En todo caso, esa visión queda superada con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por tanto, podemos concluir que las Reales Academias son corporaciones de derecho público, pero no forma parte del sector público institucional, por lo que no procede el reconocimiento de los servicios previos al no estar incluida dentro del ámbito de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública.

Todo lo anterior se indica sin perjuicio de recordar que, de acuerdo con el régimen de competencias de este centro directivo, las respuestas a consultas que emite esta dirección general poseen carácter meramente informativo y, en consecuencia, no tienen carácter de criterio vinculante, ni originan derechos ni expectativas de derecho, ni implican vinculación alguna con el tipo de procedimientos a que se refieran. Además, al carecer de carácter preceptivo o vinculante, los órganos destinatarios de dichas respuestas podrán, en su caso, adoptar finalmente una decisión que no se corresponda con el parecer contenido en las mismas.

Las respuestas a consultas contenidas en este boletín atienden a las cuestiones planteadas a la luz de la normativa vigente en el momento de su emisión, de manera que dichas respuestas pueden verse afectadas por modificaciones legislativas posteriores o resoluciones judiciales.