Para determinar si procede el reconocimiento de servicios previos en los términos de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública (en adelante, Ley 70/1978), el paso previo es determinar si hay una relación, ya sea administrativa o laboral, incluida en el artículo 1.2 de la Ley 70/1978, que establece:

“Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos."

A modo ilustrativo, se analizan algunos supuestos:

i. Contratado a tiempo parcial.

La Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública prevé el reconocimiento de servicios previos sin que sea relevante la modalidad de jornada elegida (a tiempo completo o a tiempo parcial), por no establecer ni en la citada Ley, ni el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, distinción alguna al respecto.

Asimismo, a efectos de trienios, hay que tener en cuenta que estos constituyen retribuciones básicas que no están condicionadas por ninguna norma más que a la prestación efectiva de servicios durante tres años, no dependiendo el reconocimiento de los mismos de la modalidad de jornada elegida por el funcionario, sin perjuicio de que el abono concreto de los trienios generados y ya reconocidos pueda verse afectado por la modalidad de jornada en que preste sus servicios el funcionario en cada momento, en su condición de retribuciones básicas.

ii. Doctorado.

Cuando se hace referencia a las becas de doctorado, existe una amplia casuística sobre el tipo de relación que vincula al doctorando y la universidad en la que está cursando sus estudios.

Por tanto, deberá analizarse por la unidad de personal cada caso en concreto para determinar si procede el reconocimiento de los servicios previos.

iii. Servicios de colaboración social en una entidad local.

Para poder determinar si los servicios prestados como Colaborador social en una Entidad Local pueden ser objeto de reconocimiento de servicios previos a un funcionario, en primer lugar, ha de examinarse la naturaleza jurídica de la relación mantenida con la Entidad Pública con carácter previo a la adquisición de la condición de funcionario.

En este caso, se ha de acudir al Real Decreto 1809/86, de 28 de junio, que modifica el Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, sobre diversas medidas de fomento del empleo que regula, entre las mismas, los trabajos de colaboración social.

De esta forma el artículo 38 del Real Decreto 1445/1982 indica que:

“Las Administraciones Públicas podrán utilizar trabajadores perceptores de las prestaciones por desempleo sin pérdida para éstos de las cantidades que en tal concepto vinieran percibiendo, en trabajos de colaboración temporal que cumplan los siguientes requisitos:

a) Que sean de utilidad social y redunden en beneficio de la comunidad.

b) Que tengan una duración máxima de 5 meses.

c) Que se realice en el ámbito de la Oficina de Empleo en que el trabajador esté registrado.

d) Que coincida con las aptitudes físicas y profesionales del trabajador desempleado.”

Por otro lado, el artículo 213 párrafo 3º del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social establece que:

“Los trabajos de colaboración social que la entidad gestora puede exigir a los perceptores de prestaciones por desempleo no implicarán la existencia de relación laboral entre el desempleado y la entidad en que se presten dichos trabajos, manteniendo el trabajador el derecho a percibir la prestación o el subsidio por desempleo que le corresponda.”

Además, el Tribunal Supremo viene manteniendo en la sentencia de 24 de abril de 2000 ( RJ 2000, 5147)  respecto al precepto que acabamos de señalar, que: "en forma clara y tajante excluye toda posibilidad de existencia de relación laboral entre la Administración Pública destinataria de los trabajos de colaboración social y el desempleado que preste dichos trabajos y la falta de tal carácter laboral impide que el cese sea calificado de despido" (confirmando la doctrina establecida por la Sentencia del mismo Alto Tribunal de 15 de julio de 1988, RJ 1988/6867).

Por tanto, esta colaboración social, sería una técnica de protección de los desempleados, una medida de política social de naturaleza extracontractual. De esta forma este régimen de trabajo no implica una relación laboral entre el desempleado y la entidad en la que se prestan dichos trabajos, continuando el desempleado cobrando su prestación a través del Servicio Público de Empleo Estatal.

Además, los trabajadores seleccionados están obligados a realizar los trabajos de colaboración social. La renuncia no motivada de los mismos determina la extinción o pérdida de parte de la prestación o subsidio por desempleo que vinieran percibiendo.

En conclusión, a criterio de este Centro Directivo los servicios prestados por un funcionario en virtud de la colaboración social prevista en el R.D. 1445/1982, de 25 de junio (modificado por el R.D. 1809/1986, de 28 de junio) no pueden ser tenidos en cuenta para su reconocimiento como servicios previos al amparo de lo previsto en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, puesto que no implican la existencia de una relación laboral con la Entidad Pública donde se prestó la mencionada colaboración social.

iv. Servicios prestados como alto cargo.

Del tenor literal de la Ley 70/1978 podemos deducir que se reconocerán los servicios previos a aquellos empleados públicos que hayan prestado servicios en las entidades a que hace referencia el ámbito de aplicación de dicho texto legal bajo la condición de funcionario o contratación administrativa o laboral. Se establecen así numerus clausus los tipos de vínculos que darán lugar al reconocimiento de servicios, sin referencia alguna a la situación de alto cargo.

De otro lado, se debe reseñar tanto el Acuerdo de la Comisión Superior de Personal de 27 de Octubre de 1989, que establece los criterios de interpretación y aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de Diciembre; así como la Sentencia de fecha 26 de Enero de 1995 del Tribunal Supremo, Sala 3ª por la que viene a unificar la doctrina, hasta entonces contradictoria, que se pronuncian en el mismo sentido. Dicha Sentencia dispone:

“Es claro que el art. 1º1 y 2, de la Ley 70/1978, quiso reconocer a los funcionarios públicos de carrera de todas las Administraciones Públicas, los servicios prestados en otras distintas Administraciones y cualquiera que fuese el régimen jurídico en que tales servicios se hubieses prestado, funcionario de empleo, contratado administrativo o laboral, pero siempre el vínculo funcionarial o la relación jurídico-laboral se efectuase al servicio de una esfera de la Administración Pública, es decir, de Entes personificados de carácter público a los que pudieran vincularse tanto funcionarios bajo régimen estatutario, como bajo régimen de contrato administrativo o laboral”.

Es decir, tanto la Ley 7/1978, de 26 de diciembre, como la reiterada jurisprudencia, para poder reconocer los servicios previos, exigen que exista una relación de servicios dentro de la esfera de la Administración Pública, ya sea como funcionario o como personal laboral, sin que puedan reconocerse los servicios previos más que en estos supuestos tasados.

En este sentido, los servicios prestados como Alto Cargo no son susceptibles de reconocimiento conforme a la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, ya que no existe una relación de servicios ni como personal funcionario ni como personal laboral.

Distinto sería si el interesado ostentara la condición de funcionario de carrera previamente y se encontrara en la situación administrativa de servicios especiales, en cuyo caso sí sería posible reconocer dichos servicios conforme al artículo 87.2 del TREBEP.

v. Servicios prestados como Alcalde.

En este caso, cabe analizar si el cargo de Alcalde puede considerarse incluido dentro de los servicios susceptibles de ser reconocidos a la luz de lo previsto en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre.

Como se ha indicado, para que el reconocimiento de servicios pueda tener lugar la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, exige que se hayan prestado bajo la condición de funcionario, interino, personal eventual o bajo contrato administrativo o laboral.

El de Alcalde es un cargo público electo al que, como dispone el artículo 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, le corresponde “dirigir el gobierno y la administración municipales”. Cargo que, si bien pueda conllevar el alta del interesado en el correspondiente Régimen de la Seguridad Social, ello no supone en ningún caso que se modifique la naturaleza de dicho cargo y, por tanto, en ningún caso conlleva el establecimiento de una relación como personal propio de la Entidad Local que dirige; por tanto, el desempeño del cargo de Alcalde no cumpliría con el requisito ineludible para que el reconocimiento de servicios pueda tener lugar al amparo de la Ley 70/1978, que es el de haber prestado servicios como personal propio de la correspondiente Administración.

vi. Servicios prestados en régimen contratación administrativa.

Se consulta sobre el posible reconocimiento de determinados períodos de servicios previos, a efectos de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, prestados en régimen de contratación administrativa, conforme a la legislación de contratos del sector público.

Partiendo de lo dispuesto en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, cabe recordar que, de acuerdo con la Disposición adicional cuarta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, se establece lo siguiente:

“1. A partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Ley no podrán celebrarse por las Administraciones Públicas contratos de colaboración temporal en régimen de derecho administrativo.

2. Los contratos a celebrar excepcionalmente por las Administraciones Públicas con personal para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales se someterán a la legislación de contratos del Estado, sin perjuicio, en su caso, de la aplicación de la normativa civil o mercantil.”

Así, procede indicar que los contratos para la realización de trabajos concretos y específicos no habituales, que se regulaban en el Real Decreto 1465/1985, de 17 de julio, se eliminaron tras la reforma de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones Públicas, modificada por la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, en la que se suprimió la posibilidad de celebración de "contratos para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales", y dicha supresión se mantuvo en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

En la actualidad, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público regula los contratos de servicios, refundiendo las anteriores figuras de consultoría, asistencia técnica y servicios, en consonancia con su característica principal de que su objeto se concreta en el resultado de una actividad y son de carácter temporal, por lo que los servicios objeto de contratación no pueden ser coincidentes con las necesidades de carácter normal y permanente propias de las administraciones contratantes, las cuales se satisfacen a través de la actividad desarrollada por los funcionarios o por los contratados en régimen laboral.

No obstante, conviene recordar la excepción que, a efectos de cómputo de servicios prestados en régimen de contratación administrativa, establece el apartado dos del artículo primero del Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio, por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, según la cual:

“(…) Tampoco serán computables los servicios prestados en régimen de contratación administrativa o laboral cuando, al romperse el vínculo jurídico con la Administración y recibir la indemnización correspondiente, renunció el interesado a cualquier otro derecho que pudiera derivarse de tales servicios.”

Por su parte, el artículo 2 de la Ley 70/1978, en referencia al devengo de los trienios resultantes de los servicios reconocidos establece que “se efectuará aplicando a los mismos el valor que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las desempeñadas durante el tiempo de servicios prestados que se reconozcan conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.”

En virtud de lo expuesto, se ha venido entendiendo que solo serían reconocibles, a los efectos previstos en la citada Ley 70/1978, los servicios prestados bajo contrato administrativo de colaboración temporal, por ser dichos contratos los únicos que tienen por objeto el desempeño de funciones análogas a las de Cuerpos, Escalas, plantilla o plaza de funcionarios de carrera, siempre y cuando fuesen anteriores a la entrada en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, a partir de la cual, se prohíbe expresamente esta figura contractual en el entorno de la Administración Pública, según prevé su Disposición adicional cuarta en el punto primero.

De lo anterior se desprende que los contratos celebrados para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales no pueden asimilarse a los de colaboración temporal y, por ende, se considera que no serían susceptibles de reconocimiento a efectos de lo dispuesto en la citada Ley 70/1978.

Todo lo anterior se indica sin perjuicio de recordar que, de acuerdo con el régimen de competencias de este centro directivo, las respuestas a consultas que emite esta dirección general poseen carácter meramente informativo y, en consecuencia, no tienen carácter de criterio vinculante, ni originan derechos ni expectativas de derecho, ni implican vinculación alguna con el tipo de procedimientos a que se refieran. Además, al carecer de carácter preceptivo o vinculante, los órganos destinatarios de dichas respuestas podrán, en su caso, adoptar finalmente una decisión que no se corresponda con el parecer contenido en las mismas.

Las respuestas a consultas contenidas en este boletín atienden a las cuestiones planteadas a la luz de la normativa vigente en el momento de su emisión, de manera que dichas respuestas pueden verse afectadas por modificaciones legislativas posteriores o resoluciones judiciales.