España ha conocido distintos procesos de reforma administrativa que han dado lugar a proyectos normativos de diverso alcance. Cabe citar, entre otros, el Plan de Modernización de la Administración del Estado en los años 90, que dio origen a la implantación de modelos de calidad de los servicios públicos y a las reformas normativas en materia de procedimiento y estructura administrativa; el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos del año 2000; el ciclo de reformas plasmado en la aprobación de la Ley de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos y la constitución de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) en 2006, el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 y la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La última de estas reformas surgió del Informe de la Comisión para la Reforma de las AA PP (CORA), creada en octubre de 2012, y normativamente tuvo su reflejo en las leyes 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Se acomete ahora un nuevo ciclo de transformación encaminado a tener una administración preparada para el futuro, que pueda dar respuesta rápida y ágil a lo que la sociedad demanda de ella, en un entorno rápidamente cambiante y con el foco puesto en la ciudadanía.

Este nuevo ciclo de transformación toma como punto de partida el componente 11 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, relativo a la modernización de la administración, que contiene un conjunto de medidas para luchar contra la temporalidad en el empleo público, transformar el modelo de recursos humanos sobre la base de la gestión por competencias, digitalizar las administraciones públicas, así como mejorar el diseño y evaluación de las políticas públicas.

Por su parte, la Comunicación de la Comisión Europea sobre Mejora del Espacio Administrativo Europeo [COM (2023) 667 final, de 25 de octubre], ComPAct, indica la necesidad de que los Estados miembro concentren todos sus esfuerzos en la mejora de la organización administrativa, en sus diferentes dimensiones.

En primer lugar, se sitúa la dimensión estratégica, la que se refiere al modo en el que se formulan las políticas públicas, que deben estar informadas por la evidencia. Esta es una línea de trabajo muy sólida que ha emprendido la Comisión Europea de la mano del Centro de Investigación Común de la Unión, con el objetivo de conseguir que ciencia y administración tengan una interrelación constante para aportar evidencias en la época en la que los datos van a ser la materia prima que va a propiciar transformaciones profundas de las organizaciones.

En su dimensión operativa, las administraciones públicas deben responder a las inquietudes de la ciudadanía europea a la hora de proporcionar servicios digitales plenamente accesibles y servicios de atención a la ciudadanía que tengan en cuenta las dificultades asociadas a la brecha digital.

Y una tercera dimensión, particularmente importante, es la de consolidación de modelos de empleo público meritocráticos y que fomenten el aprendizaje a lo largo de toda la vida, para ser capaces de emprender la doble transición digital y ecológica.

Estas son las bases sobre las que se configura el espacio administrativo europeo, y la Comisión alienta a los estados a emprender reformas estructurales, lo que se ha hecho, en parte, con los hitos y reformas comprometidos en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Este impulso transformador de la Comisión Europea se articula en la Administración Pública española en tres planos:

En primer lugar, el plano organizativo, que por primera vez coloca las competencias en materia de función pública bajo un ministerio de nueva creación, que aúna la transformación digital y de la Función Pública.

En segundo lugar, el plano estratégico, a través de Consenso por una Administración Abierta, hoja de ruta para la transformación de la Administración del Estado construida de forma innovadora y participativa.

Estructurado en cuatro ejes y dieciocho proyectos, Consenso por una Administración Abierta se ha sometido a un amplio proceso de consulta pública, habiendo recibido un número muy relevante de aportaciones. El documento se estructura en torno a cuatro ejes, alineados con los de la comunicación ComPAct, conformando una administración abierta a la inversión en las capacidades del sector público, a las políticas públicas informadas por la evidencia y a participación, a la ciudadanía y a la transparencia, participación pública y rendición de cuentas.

Y en tercer lugar, el plano normativo. Así, para cumplir los hitos del Plan de Recuperación, se elaboró un proyecto completo de Ley de Función Pública, que tiene por objeto desarrollar todo el potencial modernizador del Estatuto Básico del Empleado Público. Esta reforma normativa tiene que complementarse con otras leyes previstas en el Plan Anual Normativo, como es el caso de la Ley para la Transformación de la Administración que aquí se consulta.

Tomando como referencia el diagnóstico contenido en el documento marco Consenso por una Administración Abierta se han identificado las siguientes áreas prioritarias de actuación:

2.1. Garantizar y hacer efectivo el derecho de la ciudadanía a relacionarse con las Administraciones Públicas.

España parte de una buena posición en la prestación de servicios públicos digitales gracias al desarrollo de sucesivos planes de digitalización, que han permitido mejorar la accesibilidad de los servicios públicos. Esta creciente interacción digital, que genera importantes beneficios, también supone un desafío asociado a la brecha digital y a la necesidad de servicios públicos inclusivos, por lo que resulta necesario promover medidas específicas que aborden las brechas de acceso a los servicios públicos, al objeto de garantizar la efectividad del derecho a relacionarse con las Administraciones públicas.

Con ocasión del contexto de crisis ocasionado por la pandemia de COVID-19, se ha detectado una creciente dificultad de acceso de la ciudadanía a una atención presencial, próxima y de calidad, tanto para la obtención de información como para la realización de trámites.

La brecha digital no solo afecta a ciertos colectivos concretos (como personas mayores o con discapacidad), sino que puede extenderse a la población en general por otras razones de tipo cultural, educativo, socioeconómico o incluso geográfico. A ello se añade la dificultad de identificación de la administración responsable en una estructura de gobierno multinivel, la desigual distribución de recursos en el territorio y una elevada dispersión normativa. La cita previa, que es una buena solución para prestar un servicio de calidad a la ciudadanía, se convierte en un obstáculo cuando adquiere carácter obligatorio.

Resulta necesario remover este obstáculo y adoptar un marco normativo orientado a eliminar barreras como esta y en el que se transite hacia un modelo de interconexión de oficinas de atención.

2.2. Crear una estructura funcional que complemente la estructura orgánica.

La complejidad de los asuntos de política pública que comparten los Estados miembros de la Unión Europea está generando estructuras administrativas orgánicas de carácter dinámico, en la medida en que las reestructuraciones departamentales permiten atender de forma flexible las necesidades detectadas en la configuración de nuevas políticas públicas.

Con el fin de favorecer un funcionamiento más ágil de las nuevas estructuras y de la organización en su conjunto, se estima oportuno completar esta estructura orgánica con una estructura funcional que, de forma análoga a la clasificación funcional del gasto público prevista en la Ley General Presupuestaria, permita vincular los recursos y procesos de la organización a la provisión de resultados en forma de bienes y servicios públicos.

2.3. Fortalecer la planificación y evaluación estratégica y operativa.

El objetivo es reforzar los elementos fundamentales de la gestión por objetivos, basada en una mayor capacidad de planificación, control y evaluación de los ministerios, mayor autonomía de gestión de los recursos humanos, económicos y materiales de los centros directivos, ordenación de la relación entre principal y agente mediante contratos de gestión y estímulo de la eficacia y eficiencia en el logro de resultados con un sistema de incentivos y de asunción de responsabilidades.

2.4. Mejorar la eficiencia a través de la identificación de servicios y medios compartidos.

La utilización de catálogos de servicios comunes, más allá del ámbito TIC y de la contratación centralizada, se ha revelado como una posibilidad de optimizar la asignación de los recursos de la organización.

Se hace conveniente crear los incentivos regulatorios necesarios que permitan introducir ganancias de eficiencia en el conjunto de la estructura departamental e instrumental y proveer los mecanismos que aseguren un rápido despliegue de estas soluciones. 

2.5. Convertir a los recursos humanos de la Administración del Estado en palanca de transformación.

Los recursos humanos constituyen uno de los pilares indispensables para lograr la mejora de la capacidad administrativa. Esta capacidad administrativa se ve sustancialmente reforzada a través de la evolución hacia un modelo de selección que, garantizando el rigor característico de la selección en la función pública estatal, asegure los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, removiendo los obstáculos para que la igualdad de oportunidades sea real y efectiva.

2.6. Acompañar la dirección pública de herramientas de apoyo para el cumplimiento del programa de gobierno.

La dirección pública, recogida por primera vez en el Estatuto Básico del Empleado Público, como personal cuya gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos. Su regulación se completó a través del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes entre otros en la función pública, que desarrolla la figura del personal directivo público como un elemento para garantizar la planificación, evaluación y control de las políticas públicas.

La dirección pública permite engarzar la dimensión estratégica de la definición de políticas públicas, que corresponde al Gobierno, y la dimensión operativa de las capacidades administrativas, situada en la organización administrativa bajo la dirección del Gobierno.

Resulta oportuno fortalecer las capacidades de la dirección pública a través de herramientas e incentivos que permiten un mejor cumplimiento del programa de Gobierno.

2.7. Crear reservas de capacidad operativa para mejorar la resiliencia.

Las administraciones públicas deben estar preparadas para atender situaciones de crisis y necesidades sobrevenidas. Por ello, es aconsejable complementar las fórmulas organizativas tradicionales con la construcción de reservas de capacidad operativa de la organización.

Dichas reservas se articulan con fórmulas como las unidades flexibles recogidas en la disposición adicional cuarta del proyecto de Ley de Función Pública de la Administración del Estado.

2.8. Estructurar y utilizar los datos del sector público.

La construcción de un marco jurídico que permita el aprovechamiento de todo el potencial de los datos constituye un factor habilitante clave para el pleno aprovechamiento de las oportunidades que ofrece la Inteligencia Artificial (IA) en las administraciones públicas, al tiempo que se contienen sus riesgos y se ordenan los procesos desde una lógica instrumental. 

La correcta utilización y explotación de los datos es fundamental para la toma de decisiones basada en la evidencia. La Administración General del Estado se ha significado por encontrarse en la vanguardia de la aplicación de la tecnología al servicio de los ciudadanos. Y ahora se encuentra ante el nuevo reto que presenta la compartición y explotación de conjuntos de datos, que le permite explotar el enorme activo que suponen los datos custodiados de una forma racional, segura y con plenas garantías jurídicas para titulares de los datos, usuarios e interesados, y que sitúa a nuestro sector público en la vanguardia europea de la explotación de las nuevas tecnologías.

2.9. Favorecer la innovación regulatoria en la administración pública estatal.

La innovación debe ser un proceso permanente e indispensable para cualquier organización, pública o privada, que pretenda asegurar su legitimidad social.

En los últimos tiempos, la superación de las barreras tradicionales a la innovación en las organizaciones comporta la adopción de medidas normativas relativas a la creación de espacios controlados de prueba y los laboratorios y ensayos. Se trata de la previsión normativa para crear un entorno seguro y controlado donde se puedan realizar pruebas y experimentos de nuevas tecnologías, servicios o modelos de negocio sin afectar a los usuarios o al mercado en general, que permita una regulación apropiada y adaptable.

De esta forma, los espacios ofrecen un contexto regulado propicio para la experimentación y aplicación a situaciones reales de tecnologías, productos, servicios o enfoques innovadores durante un periodo y sector delimitado y bajo una adecuada supervisión por un órgano responsable.

2.10. Aplicar la innovación regulatoria a la incorporación del Derecho de la Unión Europea.

La Comunicación de la Comisión Europea sobre la Mejora del Espacio Administrativo Europeo (ComPAct) ha puesto de manifiesto el papel fundamental que las administraciones de los Estados miembros de la Unión asumen en la ejecución del conjunto de su acervo.

En este ámbito, España podría verse beneficiada por un enfoque regulatorio que asegure una mejor ordenación del proceso de transposición del Derecho de la Unión al ordenamiento interno, siguiendo en este punto las recomendaciones contenidas en el informe que se elevó a Consejo de Ministros en febrero de 2020, al tiempo que se incorporan las previsiones del Acuerdo para la mejora del proceso de negociación e incorporación del derecho de la Unión Europea al ordenamiento jurídico interno de 23 de febrero de 2021. Este Acuerdo tiene como finalidad mejorar la participación del Reino de España en los procesos de elaboración normativa en la Unión Europea y mejorar su aplicación y transposición en el que se prevé la elaboración de un Estudio de Impacto sobre las Propuestas Legislativas de la Comisión Europea (EIPLE).

La calidad de la administración resulta esencial para mejorar la competitividad en el contexto de la doble transición digital y verde. La Comunicación de la Comisión Europea sobre Mejora del Espacio Administrativo Europeo (ComPAct) señala que «en un mundo en rápida evolución, enfrentado a complejos cambios económicos, sociales, tecnológicos y medioambientales, así como a múltiples transiciones, es esencial contar con unas administraciones públicas de alta calidad para la buena gobernanza y para la eficacia de la actuación de la UE y de los Estados miembros. […] La ejecución de esta agenda política depende de unas administraciones públicas de alta calidad, innovadoras y resilientes a todos los niveles de los Estados miembros.»

De acuerdo con diversos indicadores internacionales, la administración española goza de un buen punto de partida para afrontar esta transformación, en la medida en que dispone de profesionales altamente cualificados y capacidades tecnológicas que le permiten dar el salto para incluirse en el grupo de Estados de la Unión Europea de altas capacidades administrativas.

Resulta necesario apoyarse en las fortalezas de partida de la administración española en materia de digitalización y de estructuración de datos públicos con el fin de propiciar una transformación de la organización que permita atajar las debilidades detectadas en materia de planificación, estructuración y calidad de la organización, mayor aprovechamiento de recursos y datos, atención a la ciudadanía, innovación regulatoria e inserción del Derecho de la Unión en el ordenamiento interno.  

El servicio público de atención a la ciudadanía es esencial y tiene como objetivo facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes en las relaciones con las administraciones públicas. Este servicio se basa en principios de libre elección del canal de atención, accesibilidad universal, igualdad, no discriminación, calidad, eficacia, eficiencia, transparencia y protección de datos personales.

Las administraciones públicas deben disponer de los recursos necesarios para garantizar que las personas puedan relacionarse con ellas por el medio que elijan, prestando especial atención a las necesidades de personas con discapacidad o en situación de vulnerabilidad. Además, deben facilitar el acceso a los servicios públicos a través de diversos canales, como oficinas presenciales, portales de internet, teléfono, correo electrónico y otros, garantizando el derecho de la ciudadanía a elegir el canal de relación.

En segundo lugar el refuerzo de las capacidades administrativas requiere complementar la estructura organizativa clásica de la Administración General del Estado con la estructuración por funciones y procesos; la exigencia de actuar con arreglo a planificación y dirección por objetivos; el fomento del empleo de los servicios comunes y la construcción de reservas de capacidad operativa con el fin de hacer la organización más resiliente y con capacidad de respuesta y adaptación ante los impactos externos.

En tercer lugar, en cuanto al capital humano de la Administración del Estado, es necesario transformar el modelo de selección para que, desde el rigor característico de la selección en los procesos selectivos actuales, se avance en el pleno ejercicio de los principios constitucionales de acceso al empleo público.

Igualmente, es oportuno continuar desarrollando el régimen jurídico del personal directivo, para fortalecer la dirección pública profesional y dotarla de herramientas de apoyo y acompañamiento que mejoren su papel como factor decisivo de transformación administrativa y en la calidad de los servicios prestados

En cuarto lugar, el refuerzo de las capacidades administrativas ha de permitir hacer plenamente efectivos los derechos de la ciudadanía a relacionarse con la Administración, que es lo que legitima la propia razón de ser de las administraciones públicas. Se propone eliminar los obstáculos, como la obligatoriedad de la cita previa y las dificultades de acceso por medios electrónicos, que se han revelado disfuncionales para garantizar una atención de calidad.

En quinto lugar, es necesario ordenar y regular los mecanismos para la puesta a disposición de los datos y la reutilización de la información de la Administración General del Estado y del sector público institucional estatal. Con ello se trata de asegurar que el pleno aprovechamiento de las capacidades que ofrece la inteligencia artificial esté sólidamente anclado en un modelo que garantice la seguridad jurídica, la adecuada estructuración y compartición de datos y su gobernanza.

En sexto lugar, se propone introducir en el ámbito de la administración pública elementos que favorezcan la innovación, como los espacios controlados de pruebas, con el fin de habilitar la experimentación controlada y delimitada que permita aportar innovaciones de base tecnológica y regulatoria.

Finalmente, es necesario introducir mecanismos de innovación regulatoria para asegurar una más eficaz y eficiente incorporación del ordenamiento de la Unión a nuestro Derecho interno.

Las conclusiones de los grupos de trabajo del Laboratorio de Innovación Pública y de HazLab del documento marco de Consenso por una Administración abierta proponen abordar en un planteamiento de conjunto las distintas modificaciones que se consideran relevantes para favorecer una transformación de la Administración en la ordenación de sus recursos organizativos, datos, la mejor provisión de servicios de atención a la ciudadanía y las medidas de innovación y mejora regulatoria.

Esta norma debe contener las reglas y obligaciones jurídicas necesarias para preparar la Administración del Estado ante el contexto de disrupción tecnológica derivada de la IA. En paralelo, la estrategia Consenso por una Administración Abierta, anticipa los impactos de la ley a través de la estructuración funcional de los sistemas de información y el despliegue progresivo de proyectos tecnológicos de alto impacto.

1.- Idoneidad y conveniencia de una reforma

1.  Con carácter general, ¿está usted satisfecho con el funcionamiento de los servicios públicos que utiliza? Sí/No

2.  Amplíe, en su caso, la respuesta.

3.  ¿Cuál de las siguientes opciones describe mejor a la Administración del Estado? Señale un máximo de 3 respuestas.

· Es eficaz

·  Trata por igual a todas las personas

·  Es lenta y burocrática

·  Es accesible

·  Está poco digitalizada

·  Da suficiente información

·  Ofrece servicios de calidad

·  No es cercana a la ciudadanía

2.- Atención a la ciudadanía

1.  ¿Podría citar algún servicio público estatal en el que se le atendió de forma especialmente positiva?

2.  ¿Podría citar algún servicio público estatal en el que se le atendió de forma especialmente negativa?

3.  ¿Qué considera que debe cambiarse en los servicios públicos de atención a la ciudadanía?

·  Lenguaje claro y comprensible

·  Asistencia por parte de los empleados públicos

·  Elección del canal de acceso a los servicios públicos

·  Otros

4.  Amplíe, en su caso, la respuesta.

5.  Cuando ha necesitado solicitar una cita previa, ¿ha podido conseguirla con facilidad? Sí/No

6.  ¿Qué canal utilizó?

·  Me dieron cita en la oficina de atención a la ciudadanía

·  Usé el teléfono 060

·  Usé una aplicación móvil de cita previa

·  Usé una página web para pedir la cita

·  Pedí ayuda a un amigo o un familiar

·  Pedí la cita a una organización a cambio de una contraprestación económica

7.  En relación con la ubicación y el horario de atención de la oficina pública, ¿le resultaron adecuados? Sí/No

8.  ¿Cree que es necesario contar con mayor horario de atención? Sí/No

9.  ¿Le parece adecuado poder ser atendido en cualquier oficina, aunque sea de otra administración? Sí/No

10.  Si puede elegir, ¿qué canal de atención le parece más interesante?

·  Atención en oficina

·  Atención telefónica

·  Atención mediante videollamada

·  Realizar las gestiones directamente usando internet a través de los portales y sedes electrónicas

·  Realizar las gestiones directamente con aplicaciones móviles.

11.  ¿Qué obstáculos encuentra en el acceso a los servicios públicos?

·  El lenguaje es difícil de entender

·  No consigo encontrar la información que necesito, es muy difícil llegar al enlace correcto

·  La información que me dan, tanto en las oficinas como en las publicaciones o en las páginas, no son intuitivas

·  Me resulta muy difícil utilizar la firma digital

12.  ¿Qué le gustaría encontrarse en una oficina de atención a la ciudadanía?

·  Ordenadores para poder hacer los trámites directamente en la oficina

·  Mesas de atención

·  Mostradores de atención

·  Zona de espera con sillas mientras espero mi turno

·  Atención preferente a personas mayores o con discapacidad

·  Máquinas autoservicio (kioscos) en las que realizar trámites sencillos y poder contar con la ayuda de alguna persona de la oficina

13.  Seleccione los tres aspectos que más valora en la atención que recibe de la Administración Pública:

·  La rapidez de la atención

·  La orientación que me ofrecen para resolver en única visita mis dudas o realizar mis trámites

·  El trato amable de los empleados públicos

·  La posibilidad de elegir el canal de atención (en la oficina, por teléfono, por videollamada)

·  Que las personas que me atienden demuestran tener los conocimientos y habilidades necesarias para resolver mi consulta o mi trámite

·  El breve tiempo que tengo que esperar para ser atendido/a

·  Otros

14.  Exponga sus propuestas en caso de haber marcado “Otros” en la pregunta anterior:

3.- Organización de la Administración del Estado

1.   De las siguientes materias ¿cuáles cree que deberían abordarse en un proceso de transformación? Priorice sus respuestas.

·  La organización de la Administración del Estado

·  El sistema de selección del personal empleado público

·  La dirección pública profesional

·  El uso de la información y los datos en poder de la Administración para una toma de decisiones basada en evidencias

·  La atención a la ciudadanía

·  La incorporación de tecnologías innovadoras

·  La incorporación del derecho de la Unión Europea al ordenamiento jurídico nacional

2.   Señale otras materias que considere que deberían abordarse en un proceso de transformación.

3.   ¿Cree que es conveniente contar con servicios comunes para varios ministerios? Sí/No

4.   Amplíe, en su caso, la respuesta.

4.- Recursos humanos

1.  ¿Considera que el sistema de selección de personal de la Administración del Estado se corresponde con el perfil del empleado público que se necesita en el actual contexto? Sí/No

2.  Amplíe, en su caso, la respuesta.

3.  ¿Considera que el sistema actual de selección garantiza la igualdad real y efectiva de todos los aspirantes? Sí/No

4.  ¿Cómo podría combinarse el rigor de las pruebas selectivas con la garantía de la igualdad de oportunidades?

5.  ¿Cómo podrían agilizarse los procesos selectivos?

6.  ¿Cómo podría fortalecerse la dirección pública en la Administración del Estado?

7.  ¿Qué herramientas de apoyo y acompañamiento podrían diseñarse para la mejora de la dirección pública (formación, mentoría, seguimiento de objetivos, planificación...)?

5.- Información, datos e innovación en la Administración del Estado

1.  ¿Cree que la explotación y tratamiento de los datos con que cuenta la Administración puede ayudar a una toma de decisiones mejor fundamentada y por qué?

2.  En relación con los datos y documentos que les solicita la Administración del Estado:

·  Prefiere que la administración utilice los datos que usted ya ha proporcionado con anterioridad

·  Prefiere proporcionar usted los documentos en cada trámite

·  Prefiere indicar a la administración en cada trámite si aporta usted los documentos o la administración utiliza los datos que usted ya le ha proporcionado anteriormente

3.  ¿Cómo podría fomentarse la innovación en la Administración Pública estatal?

4.  ¿Cómo se pueden incorporar las tecnologías emergentes de forma sistemática en la Administración?

5.  ¿Le parecería oportuno separar la agenda legislativa de la Unión Europea de la agenda legislativa nacional? Sí/No

6.  Amplíe, en su caso, la respuesta.

7.  Por último, ¿qué otras cuestiones consideran usted que deberían formar parte de una transformación