La consulta versa sobre la aplicación de la bolsa de horas prevista en el apartado 8.8 de la Resolución de 28 de febrero de 2019, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horario de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado, y, en concreto, sobre si las horas disponibles pueden acumularse en jornadas completas y sobre si la bolsa de horas es compatible con la jornada en régimen de especial dedicación y con la flexibilidad horaria del horario fijo de jornada.

Asimismo, se solicita la aclaración de los supuestos que pudieran acogerse a la figura de la bolsa de horas frente al permiso por deber inexcusable.

La medida para la conciliación de la vida familiar y laboral relativa a la bolsa de horas se encuentra regulada en el apartado 8.8 de la Resolución de 28 de febrero de 2019, cuyo párrafo primero determina que:

“8.8 Los empleados o empleadas públicos podrán disponer de una bolsa de horas de hasta un 5 % de la jornada anual de cada empleado o empleada, para los casos de cuidado de hijos o hijas menores de edad y menores sujetos a tutela o acogimiento; y para la atención de personas mayores y personas con discapacidad hasta el primer grado de consanguinidad o afinidad”.

Tres notas pueden desprenderse, con carácter general, de la figura que se crea:

(i) La medida se ha configurado desde la máxima flexibilidad, estando por tanto su regulación orientada a facilitar, potenciar y permitir el uso de la misma de la forma más ágil y flexible para el cuidado de hijos o hijas menores de edad y menores sujetos a tutela o acogimiento; y para la atención de personas mayores y personas con discapacidad hasta el primer grado de consanguinidad o afinidad.

(ii) La bolsa de horas se ha configurado como una medida de flexibilización horaria adicional a las ya existentes, y en ningún caso matiza ni sustituye a los permisos ni a las licencias ya regulados.

(iii) La medida concreta se articula con arreglo a un modelo mixto, en el que se permite el disfrute de parte de la bolsa de horas de forma puntual por el tiempo imprescindible por horas; y parte también de forma consecutiva y acumulada en jornadas completas.

El quinto y sexto párrafo del apartado 8.8 de las instrucciones de jornada y horarios expresan lo siguiente:

“Las horas podrán acumularse en jornadas completas siempre que exista una razón justificada para ello, considerando las peculiaridades de la prestación del servicio público.

Los calendarios laborales podrán establecer los límites y condiciones de acumulación de estas horas sin alcanzar jornadas completas siempre que sea compatible con la organización del trabajo, así como las adaptaciones que pudieran ser necesarias para las peculiaridades de determinados ámbitos o colectivos.”

De este modo, la bolsa de horas para la conciliación consiste en esencia en una medida de flexibilidad horaria, que permite la disposición de horas sueltas, posteriormente recuperadas, para mejor adaptar el horario de trabajo al cuidado de menores o atención de personas mayores con discapacidad.

Asimismo, se ha de hacer referencia al Acuerdo de la Comisión Superior de Personal relativo a los criterios de aplicación de la medida de flexibilidad horaria “bolsa de horas” prevista en el apartado 8.8 de la Resolución de 28 de febrero de 2019, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos.

El citado Acuerdo señala las características de la bolsa de horas y, en concreto, en su punto 1.2 determina que esta figura “Consiste en una medida de flexibilización horaria adicional a las ya existentes, y en ningún caso matiza ni sustituye a los permisos ni licencias ya regulados. Es decir, es una medida con identidad propia y diferenciada con respecto de otros permisos y medidas de conciliación previstos en la legislación vigente; no debiendo asimilarse de facto y en la práctica a los días de libre disposición, sino que se trata de una medida de flexibilidad horaria para la mejor conciliación en los casos previstos en las instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo.”

En este sentido, se ha de tener en cuenta que la bolsa de horas se articula con arreglo a un modelo mixto, en el que se permite el disfrute de parte de la bolsa de horas de forma puntual por el tiempo indispensable; y parte también de forma consecutiva y acumulada en jornadas completas.

Así, la forma ordinaria de aplicación de la bolsa de horas será la disposición de horas sueltas, posteriormente recuperadas. Junto con esta forma ordinaria de disposición, se prevén también dos formas de aplicación, con carácter extraordinario y justificado: la acumulación de varias horas sin que supongan una jornada completa; y la acumulación de varias horas en una jornada completa; en ambos casos con su posterior y subsiguiente compensación.

La aplicación de la bolsa de horas deberá realizarse mediante una adecuada ponderación: entre el interés del trabajador en el uso de esta medida de conciliación y su disposición en el modo que mejor le sirva para la atención de los cuidados familiares a que se refiere el apartado 8.8 de las Instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo; y el interés de la unidad donde desempeñe sus funciones, y las necesidades y peculiaridades del servicio que han de ser cubiertas.

De este modo, y tal como se desprende del tenor literal del párrafo quinto del citado apartado 8.8, la acumulación en jornadas completas habrá de valorarse caso por caso, en función de la concreta justificación de su conveniencia y su adecuación a las peculiaridades de la prestación del servicio público. En todo caso se habrá de tener en cuenta lo establecido en el apartado 1.2 del Acuerdo de la Comisión Superior de Personal al que se ha hecho referencia anteriormente.

Con relación a si la medida de conciliación relativa a la bolsa de horas es compatible con la jornada en régimen de especial dedicación, cabe señalar que la bolsa de horas no viene restringida en cuanto al régimen concreto de dedicación del personal; así, el primer párrafo del apartado 8.8 se refiere al objeto de la medida, que podrá ser de “hasta un 5% de la jornada anual de cada empleado o empleada”, referido, por tanto, al 5% de la jornada concreta de cada empleado o empleada. Es por tanto compatible con el régimen de especial dedicación y se calcula con respecto de la jornada anual de cada funcionario, total sobre el que habrá que aplicar, caso por caso, el cálculo del 5%.

En cuanto a si la bolsa de horas es compatible con la flexibilidad horaria del horario fijo, cabe señalar que no se incluye previsión alguna al respecto de la imposibilidad de que coincida su aplicación con otras medidas de flexibilidad. Ha de tenerse en cuenta, en todo caso, que la figura de la bolsa tiene una naturaleza e identidad propia y diferenciada con respecto de otros permisos y medidas de conciliación previstos en la legislación vigente que pudieran asimismo aplicarse en el caso objeto de consulta (días por asuntos particulares, licencia sin sueldo, flexibilidades horarias, etc.); de suerte que su objeto debería poder ser diferenciado del de otras medidas de flexibilidad y sólo aplicarse para atender aquellas situaciones para las que las restantes medidas o permisos no sean de aplicación.

Con relación a la última de las cuestiones, esto es, la delimitación de la bolsa de horas con respecto del permiso por deber inexcusable cabe informar lo siguiente:

La regulación de este permiso se encuentra en el artículo 48.j) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TRLEBEP), que lo regula en los siguientes términos: “Los funcionarios públicos tendrán los siguientes permisos: […] j) Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal y por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral”.

El “deber inexcusable”, configurado como un concepto jurídico indeterminado, se ha venido definiendo, como contempla el Manual de Procedimientos de Gestión de Recursos Humanos, publicado por Resolución de 14 de diciembre de 1992 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, como aquella obligación que incumbe a una persona cuyo incumplimiento le genera una responsabilidad de índole civil, penal o administrativa; definición que ha venido siendo aceptada por los Tribunales de Justicia (entre otras, Sentencia 272/2016, de 27 de abril, de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Galicia).

Por lo tanto, y en tanto que su naturaleza como concepto jurídico indeterminado así lo impide, no es posible realizar, con carácter previo y alcance general, una enumeración concreta y tasada de los casos en que cabría su aplicación de forma automática. En este sentido, se ha acudir nuevamente al citado Acuerdo de la Comisión Superior de Personal, que regula en su punto 2 la convivencia de la bolsa de horas con el permiso por deber inexcusable en los siguientes términos:

“Sin perjuicio de que los supuestos de hecho que amparan tanto la bolsa de horas como el permiso por deber inexcusable puedan compartir algunas de las notas antes presentadas, se puede afirmar que algunas de las mismas se dan con mayor intensidad en función de la medida o permiso al que nos refiramos, así:

En cuanto al permiso por deber inexcusable por motivos de conciliación regulado en el artículo 48.j) del TRLEBEP y el artículo 75.f) del IV CUAGE:

2.1. En principio y con carácter general se puede afirmar que tiene como elemento definitorio que los supuestos de hecho revistan una gravedad evidente, de tal forma que se trate de obligaciones cuyo incumplimiento genere una responsabilidad directa y personal al interesado de índole civil, penal o administrativa.

2.2. Se trata de un permiso residual, de aplicación subsidiaria, en el sentido de que se aplica sólo cuando no existan otros permisos o mediadas que amparen la situación que se pretende proteger a través del mismo.

2.3. Debe, por ello, circunscribirse a situaciones puntuales e imprevisibles, que no se prolonguen en el tiempo, y excepcionales, que no sean reiteradas; ya que, de lo contrario, parecería conveniente la aplicación de otras medidas de conciliación o flexibilización de la jornada de trabajo, permisos y excedencias de los que puedan disfrutar los funcionarios, cuya concesión, condicionada a las necesidades del servicio, será autorizada o denegada de forma motivada por el superior jerárquico.

En cuanto a la flexibilidad horaria por medio de la Bolsa de horas:

2.4. De acuerdo con el apartado 8.8 de las instrucciones de jornada y horarios, únicamente puede aplicarse para los casos de cuidado de hijos o hijas menores de edad y menores sujetos a tutela o acogimiento; y para la atención de personas mayores y personas con discapacidad hasta el primer grado de consanguinidad o afinidad.

2.5. No comparte la nota del carácter residual que se predica del permiso por deber inexcusable, y por comparación con éste tiene como elemento definitorio que los supuestos de hecho sean de una gravedad menor.

2.6. Al igual que el permiso por deber inexcusable, la bolsa de horas puede atender a situaciones imprevisibles, generalmente acompañadas de situaciones con una evidente urgencia sobrevenida, que demandan la presencia del interesado; pero, a diferencia de del permiso por deber inexcusable, puede aplicarse a situaciones más previsibles o incluso reiteradas en el tiempo, siempre que sea compatible con la organización del trabajo, y siempre que su aplicación no se asimile de facto y en la práctica a la de los días de libre disposición.”

Los extremos indicados deben servir de guía para que las unidades competentes en materia de recursos humanos resuelvan al respecto, atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso concreto.

Todo lo anterior se indica sin perjuicio de recordar que, de acuerdo con el régimen de competencias de este centro directivo, las respuestas a consultas que emite esta dirección general poseen carácter meramente informativo y, en consecuencia, no tienen carácter de criterio vinculante, ni originan derechos ni expectativas de derecho, ni implican vinculación alguna con el tipo de procedimientos a que se refieran. Además, al carecer de carácter preceptivo o vinculante, los órganos destinatarios de dichas respuestas podrán, en su caso, adoptar finalmente una decisión que no se corresponda con el parecer contenido en las mismas.

Las respuestas a consultas contenidas en este boletín atienden a las cuestiones planteadas a la luz de la normativa vigente en el momento de su emisión, de manera que dichas respuestas pueden verse afectadas por modificaciones legislativas posteriores o resoluciones judiciales.